Nebrozanský web

Přístup spolků k soudní ochraně v případě územních plánů

 

Přelomovým rozhodnutím ze dne 12. června 2014 ve věci sp. zn. I. ÚS 59/14 [ÚP Petkovy] přiznal první senát Ústavního soudu ČR spolkům (občanským sdružením) možnost napadnout územně plánovací dokumentaci ve správním soudnictví. Konstatoval, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu (NSS) ČR ze dne 24. 10. 2013, sp. zn. 5 Aos 3/2012-36 [ÚP Petkovy], který následoval "ustálenou" judikaturu, jež upírala spolkům takové oprávnění, bylo porušeno právo 'Sdružení pro ochranu krajiny' na soudní ochranu garantované ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Krom toho Ústavní soud po více jak šestnácti letech přehodnotil svůj postoj k nezpůsobilosti právnických osob být subjektem ústavního práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, když uvedl, že fyzické osoby mohou toto právo realizovat i prostřednictvím spolků. Teorií i praxí hojně kritizované, ač zdánlivě nesmrtelné usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 282/97 [Děti Země] přiznávající právo na příznivé životní prostředí jen osobám fyzickým (lidem), na něž se soudy dodnes odvolávaly ve snaze upřít ekologickým sdružením nejčastěji přístup k soudní ochraně, odmítl nejnovější nález jako usnesení překonané vývojem mezinárodních závazků České republiky a unijního práva.

Historie přezkumu územně plánovací dokumentace

V souvislosti s přijetím nových zákonů v počínajícím století, které reformovaly správní soudnictví (soudní řád správní č. 150/2002 Sb.), jakož i správní právo obecně (nový správní řád č. 500/2004 Sb.) a stavební právo (nový stavební zákon č. 183/2006 Sb.), byl Nejvyšší správní soud nadán pravomocí přezkoumávat územní plány jakožto tzv. opatření obecné povahy (hybrid mezi právním předpisem a správním rozhodnutím). První územní plán byl přezkoumán a zrušen Nejvyšším správním soudem dne 18. července 2006. V následujících letech uplatnil NSS tuto pravomoc mnohokrát, nikdy však na návrh spolku hájícího zájmy životního prostředí.

Pozadí případu Petkovy

Dne 10. srpna 2009 vydalo zastupitelstvo obce Petkovy (okres Mladá Boleslav) územní plán obce (opatření obecné povahy č. 1/2009). Sdružení pro ochranu krajiny, založené roku 1994 k ochraně přírodního a krajinného prostředí a sdružující občany z obcí ležících na území přírodního parku Čížovky (oblast katastrálního území Čížovky, Petkovy, Domousnice a jejich blízkého okolí), podalo dne 27. srpna 2012 ke Krajskému soudu v Praze návrh na zrušení tohoto územního plánu. Sdružení tvrdilo, že jeho vydáním bylo hrubě zkráceno na svých právech nezákonným postupem obce Petkovy, což mělo za následek i nezákonnost samotného územního plánu. Zejména uvádělo, že opatření obecné povahy nebylo řádně publikováno, plocha nové obytné zástavby byla až postupně doplňována, ve výkresové dokumentaci nebyly zakresleny hranice přírodního parku Čížovky, a vzdálenost zamýšlené výstavby od stávajících usedlostí je nedostatečná.

I. Usnesení Krajského soudu v Praze ve věci Petkovy

Krajský soud v Praze usnesením ze dne 22. listopadu 2012, sp. zn. 50 A 16/2012 - 47, návrh na zrušení územního plánu obce Petkovy odmítl, když setrval na názoru správního soudnictví, že občanské sdružení, jehož cílem je ochrana přírody a krajiny, nedisponuje aktivní procesní legitimací navrhnout zrušení opatření obecné povahy (dle § 101a odst. 1 SŘS). V tomto směru krajský soud odkázal na vskutku precedenční rozhodnutí NSS sp. zn. 3 Ao 2/2007-42 [Ivanovice]. Nepoužívám přitom termín precedent v angloamerickém slova smyslu jakožto první rozhodnutí závazné pro budoucí případy, ale jako přechozí (praecedens) rozhodnutí, o něhož se z dobrých důvodů lze vždy odchýlit.

a) vzorové rozhodnutí ve věci Ivanovice

"Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen." (§ 101a odst. 1 SŘS)

Usnesení třetího senátu NSS dne 24. ledna 2007, sp. zn. 3 Ao 2/2007-42 [Ivanovice], kterým byl odmítnut návrh Sdružení rozvoje Ivanovic na zrušení změny územního plánu města Brna v k. ú. Ivanovice, se poprvé pokusilo interpretovat a aplikovat § 101a odst. 1 SŘS ve vztahu ke spolkům. Základem rozhodnutí NSS byla skutečnost, že "ve správním soudnictví ekologické iniciativy nejsou nositeli hmotných práv. Mohou úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že v řízení byla zkrácena jejich procesní práva." To Nejvyššímu správnímu soudu umožnilo porovnat žalobu proti správním rozhodnutím a návrh na zrušení opatření obecné povahy podle soudního řádu správního a shledat, že "v řízení o zrušení opatření obecné povahy (...) zákon nezakotvil žalobní legitimaci, která by byla obdobná či analogická ust. § 65 odst. 2 s. ř. s.", o něž se opírá aktivní žalobní legitimace "ekologických iniciativ". Čímž bylo mimo jiné řečeno, že "zkrácení práv" ve smyslu § 101a odst. 1 SŘS je třeba vykládat jako "zkrácení hmotných práv", nejčastěji vlastnických či jiných věcných. A pokud "ve správním soudnictví ekologické iniciativy nejsou nositeli hmotných práv", "ekologická iniciativa" nemůže být opatřením obecné povahy (včetně územních plánů) zkrácena "na svých právech" ve smyslu § 101a odst. 1 SŘS.

"Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva." (čl. 10 Ústavy ČR)

Na výše uvedené interpetaci § 101a odst. 1 SŘS nic nezměnil ani fakt, že poté NSS (jakož později i krajský soud v kauze Petkovy) obrátil pozornost na Úmluvu o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (Aarhus, 1998). Té totiž nebyla přiznána jakákoli relevance, ať už ve formě přímého či nepřímého účinku. Nejvyšší správní soud přitom o půl roku dříve ve věci 1 Ao 1/2006-74 [Ruzyně] uznal, že je na základě článku 1 odst. 2 Ústavy ČR, jakož i uvedené judikatury Evropského soudního dvora o nepřímém účinku komunitárního práva "povinen vyložit vnitrostátní právo takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana práv fyzických a právnických osob. Jestliže je tedy pořizování nebo změnu územně plánovací dokumentace možné podle vnitrostátního práva vnímat vícero způsoby, pak přednost má dostat ten výklad, který naplňuje požadavky [Aarhuské úmluvy]".

Třetí senát NSS se však nepřímým účinkem Aarhuské úmluvy vůbec nezabýval a aplikaci čl. 10 Ústavy o přednosti mezinárodní smlouvy se kategoricky vzepřel. Bylo tak zahájeno nešťastné období, kdy namísto toho, aby Aarhuská úmluva vstupovala do právních vztahů a napomáhala interpretaci českého práva, byla soudnictvím odsunuta na okraj zájmu jako kuriózní a de facto mrtvý dokument. V konečném důsledku pak tento přístup moci soudní vedl dne 29. června 2012 k nepříznivému rozhodnutí Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy (Aarhus Convention Compliance Committee, ACCC). Usnesení krajského soudu ve věci Petkovy je ještě pozdější, přesto bylo následováno precedenční rozhodnutí NSS, že Aarhuská úmluva není přímo aplikovatelnou mezinárodní smlouvou a obsahuje toliko závazek smluvních států přiměřeně podporovat "ekologické iniciativy". Zcela v rozporu s rozsudkem ESD ze dne 12. května 2011 ve věci C-115/09 Trianel (jakož i rozsudkem NSS ze dne 13. října 2010 ve věci sp. zn. 6 Ao 5/2010 - 43 [Návštěvní řád NP Šumava]) je pak opakování slov precedenčního usnesení, že z Aarhuské úmluvy sice vyplývá povinnost považovat "ekologické iniciativy" za tzv. dotčenou veřejnost, ale bez implementačních opatření nelze jednoznačně zjistit, které fyzické nebo právnické osoby se mohou přístupu k soudu dovolat. Krajský soud oba rozsudky překvapivě výslovně zmiňuje.

"Každá smluvní strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby příslušníci dotčené veřejnosti, kteří a) mají dostatečný zájem nebo, b) namítají porušování práva, v případech, kdy to správní řád smluvní strany požaduje jako podmínku, měli přístup k přezkumnému řízení před soudem a/nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným zákonem, kde by mohli napadnout hmotnou a procesní zákonnost jakéhokoli rozhodnutí, aktu nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6 a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9, i dalších relevantních ustanovení této Úmluvy." (čl. 9 odst. 2 pododst. 1 Aarhuské úmluvy; mnou poopravený oficiální překlad ze Sbírky zákonů tak, aby se co nejvíce blížil závazným jazykovým verzím Aarhuské úmluvy)

Byť to není pro vlastní kauzu Petkovy potřebné a ani Ústavní soud k tomu nepřistoupil, je vždy zajímavé podívat se na to, jakým způsobem vlastně třetí senát NSS dospěl k neschopnosti (některých ustanovení) Aarhuské úmluvy mít v českém právním řádu přímý účinek. Jako první uvedl - nespornou - premisu: "Požadavek přímé aplikace znamená, že ustanovení mezinárodní smlouvy jsou konstruována natolik určitě a jasně, že z nich lze vyvodit práva a povinnosti vnitrostátních subjektů, aniž by bylo třeba nějakých vnitrostátních opatření" (sp. zn. 3 Ao 2/2007-42). Poté přístoupil k několika - pro něj relevatním - ustanovením Aarhuské úmluvy, z nichž nejdůležitějším je čl. 9 odst. 2. V usnesení cituje jeho uvození slovy 'každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí…', z čehož by měl podle třetího senátu NSS patrně plynout nedostatek jasnosti a určitosti. S takovým přístupem však nelze souhlasit, protože jde zjevně proti čl. 10 Ústavy ČR. Pokud by uvození slovy 'každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí…' mělo vliv na přímo aplikovatelnost mezinárodní smlouvy, pak by takřka všechny zůstaly neúčinnými, neboť obdobná ustanovení jsou běžnou výbavou většiny smluv. Tak Ústavní soud ČR shledal kupř. porušení čl. 9 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (New York, 1990), který začíná "státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zajistí" (viz nález ze dne 6. června 1995, sp. zn. I. ÚS 30/94, či nález ze dne 30. června 2004, sp. zn. Pl. ÚS 23/02). Též soudce Nejvyššího správního soudu J. Passer v článku Aarhuská úmluva v soudní praxi poznamenává: "Usnesení lze vytknout několik skutečností. Především je to určitá povrchnost, s níž byl dovozen nedostatek samovykonatelnosti, aniž by se soud zabýval celým obsahem relevantních ustanovení, nikoliv pouze onou úvodní větou." Že naopak ustanovení čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy, která jsou "v dané části totožná s čl. 10a směrnice o posuzování vlivů" (sp. zn. 6 Ao 5/2010 - 43, bod 57), přímého účinku schopna jsou, bylo později rozhodnuto Nejvyšším správním soudem i Evropským soudním dvorem. Stalo se tak prostřednictvím prováděcího "čl. 10a směrnice o posuzování vlivů, který je promítnutím ustanovení Aarhuské úmluvy do práva EU" (sp. zn. 6 Ao 5/2010 - 43, bod 51).

Třetí senát NSS rovněž zdůraznil, že "adresátem mezinárodní smlouvy je stát (...) a ten je povinen smlouvy plnit v dobré víře". Pokud však není mezinárodní smlouva přímo aplikovatelnou nejsou adresáty "vnitrostátní subjekty členského státu (fyzické a právnické osoby či soudy) a mezinárodní smlouva je (...) nezavazuje" (sp. zn. 3 Ao 2/2007-42). Na základě tohoto výkladu se tak Aarhuskou úmluvou necítil vázán. Jan Passer nepovažuje za zcela šťastné, že se třetí senát NSS oproti prvnímu senátu v ruzyňském rozsudku nezabýval povinností vykládat českou úpravu v souladu s mezinárodní smlouvou podle čl. 1 odst. 2 Ústavy či judikatury ESD (komunitární aspekt Aarhuské úmluvy mu rovněž zůstal cizí). Je to o to zarážející, že prováděl historicky první výklad § 101 a SŘS ve vztahu ke spolkům. Jeho povinností bylo vyložit toto ustanovení v souladu s Aarhuskou úmlouvu, nikoli provést nejprve svou interpretaci a pak rozsáhle argumentovat, proč tuto smlouvu nelze použít.

Aby třetí senát NSS vlil do věci ještě více pochybností, je o týden později, když rozhoduje o postoupení věci sp. zn. 3 Ao 1/2007 [VÚC Břeclavsko] rozšířenému senátu, najednou přesvědčen o tom, že územní plán je plánem ve smyslu čl. 7 Aarhuské úmluvy, nikoli povolením záměru dle čl. 6, a proto se na něj čl. 9 odst. 2 nevztahuje. Ve svém konstatování, že bez ohledu na její přímou vykonatelnost "Aarhuská úmluva (...) povinnost stran úmluvy podrobit územní plány soudnímu přezkumu nezakotvuje", přitom úplně pomíjí - stejně jako ve svém předchozím ustanovení - čl. 9 odst. 3.

b) rozhodnutí ACCC ve věci BBL proti Belgii

"Každá smluvní strana zajistí, aby příslušníci veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měli přístup ke správním nebo soudním řízením k napadení jednání a nečinnosti soukromých osob a veřejných orgánů, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí." (čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy; opět mnou poopravený oficiální překlad)

Výbor pro dodržování Aarhuské úmluvy ve svých zjištěních a doporučeních ze dne 28. července 2006 ve věci ACCC/C/2005/11 BBL proti Belgii výslovně uvedl, že "rozhodnutí týkající se územního plánu (plan de secteur) nemá takové právní funkce a účinky, aby bylo kvalifikováno jako rozhodnutí o tom, zda povolit specifickou činnost. Proto je čl. 9 odst. 3 správným ustanovením k přezkumu belgického práva na přístup k právní ochraně ohledně územních plánů podle valonské legislativy" (bod 31). K významu tohoto článku přitom uvedl: "Ačkoli se Úmluva odvolává na 'kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu', sama nedefinuje tato kritéria, ani neuvádí kritéria k jejich omezení. Úmluva spíše umožňuje velkou flexibilitu při definování toho, které ekologické organizace mají mít přístup k právní ochraně. Na jedné straně nejsou smluvní strany povinny závést do svého právního řádu systém veřejné žaloby ('actio popularis') s účinkem, že kdokoli může napadnout jakékoli rozhodnutí, akt nebo nečinnost týkající se životního prostředí. Na straně druhé smluvní strany nemohou brát klauzuli 'splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu' jako záminku pro zavádění nebo zachování kritérií přísných tak, že by fakticky odepřely všem nebo téměř všem ekologickým organizacím možnost napadnout jednání či opomenutí, jež jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se životního prostředí" (bod 35). Když pak tyto závěry aplikuje na konkrétní situaci, konstatuje, že "kritéria použitá Státní radou patrně dosud účinně brání většině, ne-li všem, ekologickým organizacím napadnout územní rozhodnutí a přijetí územních plánů, jež jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se životního prostředí podle čl. 9 odst. 3. Na základě toho se v těchto případech judikatura Státní rady jeví příliš restriktivní. Tudíž, pokud ji Státní rada zachová, Belgii se nepodaří zajistit přístup k právní ochraně, jak vyplývá z čl. 9 odst. 3 úmluvy" (bod 40).

c) aarhuská judikatura Ústavního soudu k územním plánům

Symbolické je, že přístup z kauzy VÚC Břeclavsko, který byl druhým výtvorem restriktivní činnosti třetího senátu Nejvyššího správního soudu v lednu 2007, odmítlo plénum Ústavního soudu v nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07 [VÚC Břeclavsko] z podobných důvodů, pro něž pléduje dnešní nález. Uvádí se zde: "Dle názoru Ústavního soudu odpovídá jeho právní názor i imperativu souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodněprávními závazky České republiky (čl. 10 a čl. 1 odst. 2 Ústavy). To se týká zejména závazků vyplývajících z Aarhuské úmluvy, k níž přistoupila také Evropská společenství rozhodnutím Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. 2. 2005. (...) V čl. 9 úmluvy je pak upraven přístup k právní ochraně z řad dotčené veřejnosti" (bod 34).

Podrobnější úvahy nacházíme v souvisejícím nálezu čtvrtého senátu Ústavního soudu ze dne 17. března 2009 ve věci sp. zn. IV. ÚS 2239/07 [ÚP Úhonice], kde byl stěžovatelem shodou okolností spolek - Společnost pro ochranu a rozvoj obcí Ptice a Úhonice (avšak otázkou nebyla aktivní legitimace, ale přezkum územních plánů podle starého stavebního zákona). Přestože Ústavní soud nebyl schopen přiznat čl. 9 samovykonatelnost, zabýval se následně problematikou nepřímého účinku, zjevně inspirovanou několika rozhodnutími NSS (1 Ao 1/2006 - 74 [Ruzyně], 2 As 12/2006 - 111 [Sdružení Jihočeské matky 1], 2 As 13/2006 - 100 [Sdružení Jihočeské matky 2]). V nálezu se píše: "Ústavní soud je (...) povinen vyložit ustanovení ústavního pořádku, jež se dotýkají práva na soudní ochranu, takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana práv fyzických a právnických osob. Je-li tedy možné vyložit vnitrostátní normy (při pořizování nebo změně územně plánovací dokumentace) vícero možnými způsoby, má přednost ten výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy" (sp. zn. IV. ÚS 2239/07, bod 18). Ústavní soud rovněž konstatuje, že "výklad vnitrostátní právní úpravy, který umožní soudní přezkum územního plánu či jeho změny, je podpořen též povinností eurokonformního výkladu vnitrostátního práva" (sp. zn. IV. ÚS 2239/07, bod 18). Když však byla věc vrácena NSS, ten se nebál původní návrh spolku svým rozsudkem ze dne 28. května 2009, sp. zn. 6 Ao 3/2007 - 116 [ÚP Úhonice], odmítnut. Po souladném výkladu, na nějž jej uzornil ÚS, nenajdeme ani památky. NSS jen ocitoval předchozí rozhodnutí sp. zn. 9 Ao 1/2008 - 34 [ÚP Rozstání 1] zachovávající ustálenou judikaturu o nemožnosti spolků napadnout opatření obecné povahy.

d) usnesení rozšířeného senátu NSS ve věci Vysoká nad Labem

Jedním z kamínků do dosud neochvějného soukolí "ustálené" judikatury o spolcích bylo usnesení rozšířeného senátu ze 21. 7. 2009 ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2009 - 120 [ÚP Vysoká nad Labem], v němž se uvažování NSS posunulo. Podle tohoto rozhodnutí mohou být územním plánem dotčeny tři kategorie osob:
i) osoba mající přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je (územním plánem) regulováno, tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (případně jiných majetkových hodnot majících povahu obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových prostor) a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám), nikoli však nájemce;
ii) osoba tvrdící, že její vlastnické nebo jiné věcné právo k nemovitosti nacházející se mimo regulované území by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán připouští (typicky vlastník sousedního pozemku, u něhož se mohou významně projevit vlivy činnosti z regulovaného území - exhalace, hluk, zápach apod. – nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku);
iii) "s ohledem na závazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství nelze a priori vyloučit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. i pro osoby z řad tzv. 'dotčené veřejnosti' ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy. Není však s ohledem na kompetence rozšířeného senátu na místě, aby se tento senát v projednávaném případě uvedenou otázkou zabýval" (sp. zn. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 38).

NSS měl při zmínce o dotčené veřejnosti na mysli především environmentální organizace, které do ní automaticky spadají na základě čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy. Z předchozích vysvětlení preferujících vlastníka a vylučujících nájemce se zdá, že by s dalšími osobami (fyzickými) už mnoho nepočítal. NSS přitom stále setrvává (snad ku prospěchu věci, pokud jde o ekologická sdružení) u čl. 9 odst. 2. Navíc si neuvědomuje, že v čl. 9 odst. 3 není pojem "dotčená veřejnost" vůbec používán.

Více o smyslu tohoto konstatování možná napoví předkládající usnesení prvního senátu ze dne 2. dubna 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009 - 94 [ÚP Vysoká nad Labem], kde se píše: "Je třeba rovněž připomenout i závazky České republiky vyplývající z mezinárodního práva a z práva Evropského společenství, které vyžadují 'poskytnout dotčené veřejnosti široký přístup k právní ochraně'. Tyto závazky vyplývají především z čl. 9 [Aarhuské úmluvy] (...). Z aplikační praxe orgánu pověřeného na základě čl. 15 citované úmluvy z rozhodnutí stran dohledem nad dodržováním úmluvy tzv. Aarhus Convention Compliance Committee pak jednoznačně vyplývá, že jedním z hlavních cílů úmluvy je poskytnutí širokého přístupu dotčené veřejnosti k soudní ochraně a že tento cíl je třeba mít na zřeteli při výkladu a aplikaci vnitrostátních norem stanovících podmínky aktivní legitimace (porušení práv nebo dostatečný zájem) pro podání žaloby ve věcech týkajících se působnosti úmluvy. To se týká i soudního přezkumu územních plánů [srov. rozhodnutí Belgium ACCC/2005/11; ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2 z 28. července 2006, bod 33; publikováno in: Andrusevych, T., Alge, T., Clemens, C. (eds.): Case Law of the Aarhus Convention Compliance Committee (2004-2008), RACSE, Lvov 2008, str. 39]. Výklad § 101a odst. 1 s. ř. s. stanovícího podmínky pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy by proto i s přihlédnutím k těmto mezinárodním a evropským standardům měl být velkorysý (srov. též nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07)." Že první senát NSS přihlédl k rozhodnutí ACCC ve věci BBL proti Belgii, nešlo samozřejmě než přivítat.

Nové vykročení NSS však zůstalo v následující judikatuře téměř bez povšimnutí. Již v rozsudku ze dne 13. srpna 2009 ve věci sp. zn. 9 Ao 1/2009 - 36 [ÚP Rozstání 2] je tento nový přístup bagatelizován s tím, že v usnesení "s ohledem na kompetence rozšířeného senátu otázka aktivní legitimace občanských sdružení k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy řešena
a z názoru, který rozšířený senát uvedl nad rámec svého odůvodnění, nelze v nyní projednávané věci vycházet." Krajský soud v Praze ve věci Petkovy uvádí obdobnou argumentaci. Podle něj byla úvaha učiněna nad rámec rozhodovacích důvodů a otázka aktivní legitimace občanských sdružení k návrhu na zrušení opatření obecné povahy řešena nebyla.

e) rozsudek NSS ve věci Návštěvní řád NP Šumava

Zatímco usnesení rozšířeného senátu NSS nechalo korekci ustálené judikatury o spolcích budoucnosti, rozsudek ze dne 13. října 2010 ve věci sp. zn. 6 Ao 5/2010 - 43 [Návštěvní řád NP Šumava] ji už prolomil a přiznal Okrašlovacímu spolku Zdíkovska aktivní legitimaci ke zrušení opatření obecné povahy (návštěvního řádu národního parku) upravujícího otázky, jež měly být předmětem tzv. zelené EIA. Konstatoval, že Okrašlovací spolek Zdíkovska má na základě směrnice EIA (implementující především čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy) "právo na příznivé životní prostředí" a "jelikož v návrhu na zahájení řízení tvrdil, že právě do tohoto jeho práva bylo vydáním návštěvního řádu zasaženo a toto jeho tvrzení není prima facie nemyslitelné, je třeba uzavřít, že je oprávněn k podání návrhu na zahájení řízení" (sp. zn. 6 Ao 5/2010 - 43, bod 56). Poprvé tak byla uznána aktivní legitimace spolkuk návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Podle NSS se ESD v rozsudku ze dne 15. října 2009 ve věci C-263/08 Djurgarden přiklonil spíše k takovému výkladu požadavků (podmínek) stanovených vnitrostátním právem, které budou respektovat cíle směrnice o posuzování vlivů, "zejména pak [cíl] umožnit snadný soudní přezkum činností, na něž se [směrnice] vztahuje“ (C-263/08 Djurgarden, bod 47). NSS konstatoval, že čl. 1 odst. 2 a čl. 10a směrnice EIA nebyly do českého práva řádné transponovány a přiznal jim přímý účinek. Eurokonformní přístup NSS lze uvítat, podivné však je, že ke stejnému závěru nemohl NSS dospět přímo z Aarhuské úmluvy (jež je rovněž součástí práva EU), ale až zprostředkovaně z totožných ustanovení provádějící směrnice EIA. Na tuto skutečnost, patrně oslabující všeobecné důsledky rozsudku, upozornil i krajský soud v případu Petkovy.

Rozhodnutí ve věci Návštěvního řádu NP Šumava tak neznamenalo žádný názorový obrat ohledně možnosti spolků napadnou územně plánovací dokumentaci. Kupř. v rozsudku ze dne 31. 1. 2012 ve věci sp. zn. 2 Ao 9/2011 - 71 [ZÚR Jihočeského kraje] odmítá NSS jiný návrh Okrašlovacího spolku Zdíkovska. To, že byla předtím spolku přiznána aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, plynulo podle NSS pouze z toho, že do českého právního řádu nebyla plně transponována všechna ustanovení směrnice EIA. "V nyní posuzovaném případě ovšem nelze přímo aplikovat směrnici EIA, neboť zásady územního rozvoje nejsou záměrem, nýbrž koncepcí. (...) Směrnice SEA přitom podobné ustanovení o možnostech iniciace soudního přezkumu ze strany občanských sdružení, jak činí směrnice EIA v čl. 10a, neobsahuje. Nelze tedy v tomto směru uvažovat ani o nedostatečné transpozici" (sp. zn. 2 Ao 9/2011 - 71). Podobně krajský soud v kauze Petkovy, který podle svých slov přihlédl k rozsudku ve věci Návštěvního řádu NP Šumava, byl toho názoru, že v citované věci se jednalo o případ skutkově a právně atypický a závěry v tomto rozsudku vyslovené nelze na projednávanou věc použít. Přezkoumávaným opatřením obecné povahy v uvedené věci nebyl územní plán, ale návštěvní řád národního parku, jehož část byla navíc evropsky významnou lokalitou.

f) rozsudek ESD ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK

"Každá smluvní strana zajistí, aby příslušníci veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měli přístup ke správním nebo soudním řízením k napadení jednání a nečinnosti soukromých osob a veřejných orgánů, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí." (čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy)

Rozsudek velkého senátu ESD ze dne 8. března 2011 ve věci C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK bývá českými soudy citován vždy na potvrzení jejich názoru, že Aarhuská úmluva není přímo aplikovatelnou ve vztahu k jednotlivcům. Říkají však vždy o něco více a zároveň o něco méně, než k čemuž došel unijní soud. Vzhledem k tomu, že zde byl vyložen přímý a nepřímý účinek čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy - a pouze něj, má řečený rozsudek zvláštní význam pro přezkumné řízení ve vztahu k plánům a programům podle čl. 7 Aarhuské úmluvy, včetně územních plánů. Proto je třeba se tímto judikátem podrobněji zabývat, jak se o to pokusil párkrát i NSS. ESD nejprve rozhodl, že podle ustálené judikatury jsou ustanovení Aarhuské úmluvy, která byla podepsána ES a a poté schválena rozhodnutím 2005/370, "nedílnou součástí právního řádu Unie" (bod 30). Poté odmítl názor generální advokátky Eleanor Sharpstonové i českého Nejvyššího správního soudu z usnesení ze dne 25. 6. 2008 ve věci sp. zn. 5 Ao 3/2008 - 27 [ÚP Ostrava], že EU čl. 9 odst. 3 dosud svými právními předpisy neprovedla a ten tak zůstává v kompetenci členských států (jen díky tomu mohl NSS přistoupit k výkladu čl. 9 odst. 3 a uzmout ESD tuto pravomoc ve vztahu k unijnímu právu; oproti usnesení Nejvyššího soudu SR ze dne 22. června 2009 v kauze Lesoochranárske zoskupenie VLK byl přitom mylně přesvědčen, že jasná záležitost jej zbavuje povinnosti předložit ESD předběžnou otázku). Na povinnosti, které vyplývají z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, se naopak podle ESD nevztahuje pouze vnitrostátní právo členských států, na jehož základě by vnitrostátní soudy určily, zda se jednotlivci mohou přímo dovolávat norem této mezinárodní smlouvy. Přestože EU nikdy nepřijala směrnici k implementaci čl. 9 odst. 3 ve vztahu k členským státům, přijala nařízení č. 1367/2006 ve vztahu k orgánům EU. Z toho vyplývá, že ESD "má pravomoc vykládat ustanovení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy" (bod 43).

Unijní soud tak poté mohl konečně shledat, že toto ustanovení nemá přímý účinek. K tomu by potřebovalo "jasnou a přesnou povinnost, jejíž provedení nebo účinky nejsou podmíněny vydáním žádného pozdějšího aktu" (bod 44). Ustanovení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy však "neobsahují žádnou jasnou a přesnou povinnost, která by mohla přímo upravovat právní situaci jednotlivců. Vzhledem k tomu, že pouze 'příslušníci veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu', mají práva stanovená v uvedeném čl. 9 odst. 3, závisí provedení a účinky tohoto ustanovení na vydání pozdějšího aktu" (bod 45). K témuž závěru došel už NSS ve věci ÚP Ostrava, když uvedl, že v případě čl. 9 odst. 3 se nejedná "o samovykonatelné ustanovení mezinárodní smlouvy, které by bez jakýchkoli podmínek a možnosti uvážení smluvních stran stanovilo práva jednotlivcům. (...) Zde platí, že takové osoby musí splňovat určitá kritéria, pokud jsou stanovena ve vnitrostátním právu" (sp. zn. 5 Ao 3/2008 - 27).

ESD však šel oproti NSS ještě dál a zabýval se (nepřímým) účinkem čl. 9 odst. 3 ve vztahu k právním řádům členských států a vnitrostátním soudům. Jak totiž uvedla generální advokátka, skutečnost, že konkrétní ustanovení mezinárodní dohody nemá přímý účinek, neznamená, že vnitrostátní soudy smluvní strany nejsou povinny k tomuto ustanovení přihlížet.

Do doby, než EU přijme směrnici k implementaci čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, náleží úprava "procesních podmínek žalob určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z práva Unie," vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu; "členské státy jsou přitom v každém případě zodpovědné za zajištění účinné ochrany těchto práv" (bod 47). Podle ESD jsou vnitrostátní soudy povinny vykládat "vnitrostátní právo takovým způsobem, který bude v co největším možném rozsahu v souladu s cíli, které jsou stanoveny v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy" (bod 50), tedy v souladu se "zabezpečením účinné ochrany životního prostředí" (bod 46). Účelem takové interpretace vyplývající z práva EU je pak "zajištění účinné soudní ochranu v oblastech, na které se vztahuje právo Unie týkající se životního prostředí" (bod 50). ESD zde neopomněl rozvinout zásadu efektivity, když uvedl, že nepřipadá v úvahu, "aby byl možný výklad ustanovení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, který by v praxi znemožňoval nebo nadměrně ztěžoval výkon práv přiznaných právem Unie, a nebyla narušena účinná ochrana práva Unie v oblasti životního prostředí" (bod 49). Nejvyšší soud SR tak byl na základě práva EU povinen vyložit "procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby taková organizace na ochranu životního prostředí, jako je zoskupenie VLK, mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, které by mohlo být v rozporu s právem Unie v oblasti životního prostředí" (bod 51).

Nejvyšší správní soud ČR se k rozsudku ESD ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK vyjadřoval spíše okrajově a většinou s pominutím závěrů předchozího odstavce. V usnesení ze dne 25. 5. 2011, č. j. 3 Ao 3/2011 - 41 [ÚP Libkova Voda], kde setrval NSS na nemožnosti občanského sdružení (Ochránci zdravé přírody Libkova Voda) napadnout územně plánovací dokumentaci, uvedl: "Podle rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 8. 3. 2011 ve věci C-240/09 (...) nemá [čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy] v právu Unie přímý účinek. Právo na přístup k soudu při přezkumu územních plánů tak zůstává výhradně věcí příslušné vnitrostátní úpravy" (bod 12). V již uvedeném rozsudku ve věci sp. zn. 2 Ao 9/2011 - 71 [ZÚR Jihočeského kraje] je zase k aplikaci čl. 9 odst. 3 uvedeno, že "nemá přímý účinek, [což] ostatně dovodil i Soudní dvůr EU v (...) rozhodnutí ze dne 8. 3. 2011, č. C-240/09". Aby NSS mohl setrvat na sporném výkladu § 101 a SŘS, opomíná rovněž uvést, že má podle ESD povinnost vyložit procesní právo způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Okrašlovací spolek Zdíkovska přitom namítal, že území regulované zásadami územního rozvoje je součástí soustavy NATURA 2000 (EVL Šumava, PO Šumava). A navíc uváděl, že posuzení vlivu (tzv. zelená EIA) územního plánu proběhlo nezákonným způsobem. Pokud si NSS nebyl jist, neměl s odkazem na předchozí judikaturu předstírat vševědoucnost, ale položit předběžnou otázku ESD. Krajský soud ve věci Petkovy se k rozsudku ESD ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK dle všeho nevyjádřil, NSS však následně ano, jak bude ještě uvedeno.

g) rozhodnutí ACCC ve věci Ekologický právní servis proti České republice

Dne 14. června 2010 předložil Ekologický právní servis, česká poradenská organizace v oblasti práva životního prostředí, Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy stížnost na Českou republiku, založenou na několika konkrétních příkladech nedodržení závazků plynoucích z Aarhuské úmluvy. Výbor ve svých zjištěních a doporučeních ze dne 29. června 2012 ve věci ACCC/C/2010/50 Ekologický právní servis proti České republice pak shledal nesoulad s čl. 6 odst. 3, čl. 6 odst. 8, čl. 9 odst. 2 a čl. 9 odst. 3. K nyní probírané problematice se uvádí: "Je evidentní, že v případech územního plánování, pokud orgán vydal územní plán v rozporu s pravidly územního plánování či jiných zákonů na ochranu životního prostředí, značná část veřejnosti, včetně nevládních organizací, nemůže zpochybnit tento úkon orgánu. Výbor shledává, že taková situace je v rozporu s čl. 9 odst. 3 Úmluvy" (bod 85) Výbor doporučil České republice, aby přijala "nezbytná legislativní, normativní, správní a jiná opatření k zajištění toho, aby (...) členům veřejnosti byl umožněn přístup ke správnímu či soudnímu řízení k napadení jednání soukromých osob či opomenutí orgánů, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se (...) ekologických standardů územního plánování" (bod 90).

h) rozhodnutí ACCC ve věci Balkani Wildlife Society proti Bulharsku

Podrobněji se Výbor zabýval územním plánováním ve svých zjištěních a doporučeních ze dne 28. září 2012 ve věci ACCC/C/2011/58 Balkani Wildlife Society proti Bulharsku. Zde se píše: "Zákon o územním rozvoji poskytuje legitimaci k napadení podrobných územních plánů přímo dotčeným vlastníkům nemovitostí. Ekologické organizace a další osoby z řad veřejnosti nemají možnost napadení těchto plánů před soudem. Judikatura předložená stěžovatelem potvrzuje tento stav (...). Krom toho osoby z řad veřejnosti nemají možnost napadnout stanoviska SEA pro podrobné územní plány v rozsahu odvolání proti těmto plánům: oni nemohou napadnout ani skutečnost, že stanovisko SEA nebylo vydáno před schválením podrobného územního plánu, ani nerespektování podmínek uvedených ve stanovisku SEA. Tato situace představuje nedodržení čl. 9 odst. 3 Úmluvy smluvní stranou" (bod 70). Výbor se odvolal na předchozí závěry z věci ACCC/C/2005/11 BBL proti Belgii a uvedl: "Smluvní strany nemohou brát klauzuli 'splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu' jako záminku pro zavádění nebo zachování kritérií přísných tak, že by fakticky odepřely všem či téměř všem osobám z řad veřejnosti, zejména ekologickým organizacím, možnost napadnout akt či opomenutí, jež jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se životního prostředí. Fráze 'kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu' naznačuje, že dotčená smluvní strana by měla uplatňovat sebeomezení, aby nestanovila příliš přísná kritéria. Přístup k těmto řízením by tedy měl být předpokladem, nikoli výjimkou" (bod 65).

II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci Petkovy

Proti (prvoinstančnímu) rozhodnutí krajského soudu byla podána kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 24. října 2013, sp. zn. 5 Aos 3/2012 - 36 [ÚP Petkovy]. Toto rozhodnutí bylo následně publikováno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 2976/2014 s právní větou, že občanským sdružením, byť je jejich hlavním předmětem činnosti podle stanov ochrana přírody a krajiny či ochrana životního prostředí, nesvědčí podle § 101a s. ř. s. zvláštní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu.

Zatímco v předchozí kapitole byl předestřen kontext zdrojů, z nichž krajský soud buď vycházel, či pro něj mohly být relevantní, v této části bude provedena syntéza nejdůležitějších názorů, k nimž na základě těchto zdrojů a dalším uvažování NSS dospěl.

Pátý senát NSS nebyl předně schopen dovodit oprávnění občanských sdružení navrhnout zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu z žádného vnitrostátního předpisu, ať již ze stavebního zákona, zákona o ochraně přírody a krajiny, zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a dokonce ani ze soudního řádu správního. Občanská sdružení zaměřená na ochranu přírody a krajiny nemají podle něj taková hmotná práva, která by mohla být přijatým územním plánem přímo dotčena. Pokud jde o uvažované právo občanského sdružení na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, ocitoval přeslavné usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97 [Děti Země].

Poté NSS přistoupil k výkladu unijního a mezinárodního práva. K vlastním unijním předpisům přitom uvedl, že z nich nelze dovodit aktivní legitimaci spolků v tomto typu řízení, neboť směrnice SEA požadavek na soudní kontrolu procesu posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí vůbec neobsahuje. Dále se zabýval čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy.

i) čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy

NSS nejprve uvádí rozsudek ve věci 3 Ao 2/2007-42 [Ivanovice] s jeho doktrínou (ne)samovykonatelnosti. Aniž by se blíže zabýval tímto ustanovením Aarhuské úmluvy, spoléhá na věc Ivanovice a nebojí se podobně jako krajský soud zopakovat, že z čl. 9 odst. 2 ve spojení z čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy lze dovodit toliko závazek smluvních států přiměřeně podporovat "ekologické iniciativy" a že bez implementačních opatření nelze jednoznačně zjistit, zda jsou těmi právnickými osobami, které se mohou přístupu k soudu dovolat. Trochu paradoxně je toto konstatování následováno rozsudkem ve věci 6 Ao 5/2010 – 43 [Návštěvní řád NP Šumava], jenž se takovému hodnocení vzepřel. Tím se však NSS nemíní inspirovat, neboť - jak již bylo uvedeno ve věci sp. zn. 5 Ao 3/2008 [ÚP Ostrava] - přístup k soudní ochraně podle čl. 9 odst. 2 vůči jiným ustanovením Aarhuské úmluvy, než je čl. 6 (tedy i čl. 7 upravující účast veřejnosti při přijímání plánů a programů), je podmíněn tím, že je tak stanoveno vnitrostátním právem příslušné smluvní strany. Ačkoli se anabáze v souvislosti s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy může zdát zbytečnou, když i podle rozhodovací praxe Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy je relevantní aplikace čl. 9 odst. 3, Ústavní soud se k tomuto problému ještě vrátí.

ii) čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy

Pokud jde o čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, NSS s odkazem na svůj rozsudek ve věci sp. zn. 5 Ao 3/2008 - 27 [ÚP Ostrava] a rozsudek ESD ve věci C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie konstatuje, že čl. 9 odst. 3 "nepředstavuje samovykonatelné ustanovení mezinárodní smlouvy, které by bez jakýchkoli podmínek a možnosti uvážení smluvních stran stanovilo práva jednotlivcům". Spravedlivě však NSS již uvádí, že ačkoli čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nemá v unijním právu přímý účinek, zároveň z něj plyne povinnost příslušného soudu členského státu vyložit "procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby organizace na ochranu životního prostředí (…) mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, které by mohlo být v rozporu s právem Unie v oblasti životního prostředí' (C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie, bod 51).

Touto povinností se však NSS necítí vázán, a to ze dvou důvodů:
a) v projednávané věci nejde o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, nýbrž o návrh na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu,
b) Sdružení pro ochranu krajiny nenamítalo porušení hmotného práva Unie v oblasti životního prostředí územním plánem obce Petkovy.

Navýsost formalistický první argument je zjevně nesprávný, ESD mluví ve svém rozhodnutí, které směřoval Nejvyššímu soudu SR, o správním řízení proto, že se ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK jednalo o účast ve správním řízení (sic!) o přiznání výjimek z ochrany evropsky významného druhu medvěda hnědého. Při přečtení celého rozsudku, nikoli pouze jeho "výroku", který nikdy pouhým výrokem není, není težké dojít k závěru, že stejně dobře mohl mluvit o "návrhu na zrušení opatření obecné povahy", kdyby se na něj (ve věci územních plánů) obrátil český a nikoli slovenský soud. Je opravdu s podivem, že je NSS leckdy schopen tvrdit, jak je mu vše jasné (acte clair), když jinak dospěje k podobné nejasnosti. Vztahuje-li se totiž čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy na přezkum "jednání a nečinnosti (...) veřejných orgánů" v případě plánů a programů podle čl. 7, jak o několik řádek dříve NSS uvedl, pak je jasné, že platí nejen pro přezkum "rozhodnutí" (přijatého ve "správním řízení"), kterýžto termín tentokrát ani čl. 9 odst. 3 neuvádí, ale pro přezkum jakéhokoli jednání a nečinnosti správního orgánu, včetně opatření obecné povahy.

Druhý argument je již trefnější. Územní plán obce Petkovy patrně nebyl v rozporu s unijním právem životního prostředí. Nicméně je podivné, že český NSS není schopen dojít na základě výkladu českého práva ke stejným závěrům, k nímž došel ESD na základě toho unijního. ESD mluvil o unijním právu životního prostředí, neboť o jiném ani mluvit nemůže. To je úkolem vnitrostátních soudů. Je mrzuté, když české soudy jednají na základě příkazů stanovených (byť pro dobro věci)Evropským soudním dvorem, a nikoli toho, k čemu by mohly dojít vlastním výkladem českého právního řádu (jsou-li pak upozorněni ESD, že by totéž ustanovení mohlo být vyloženo i jinak, veškeré úsilí vloží do odpovědi, proč je to pro danou věc nerelevantní). Tato skutečnost v podstatě znamená, že navrhovatelé namítající porušení unijního práva životního prostředí jsou k soudu připuštění, kdežto při namítání porušení českého práva životního prostředí bez evropské dimenze je přístup odepřen. Unijní právo má samozřejmě kvalitativně vyšší úroveň, jak ukázal i případ Návštěvního řádu NP Šumava. Ale je otázkou, zda by tomu tak být mělo. Jisté komičnosti pak nabývá tvrzení NSS o dodržení unijní zásady rovnocennosti tím, že je v českém právním řádu "ekologickým spolkům odepřena aktivní legitimace k návrhům na zrušení opatření obecné povahy v podobě územních plánů bez ohledu na to, zda by se v takovém řízení případně dovolávaly unijního práva nebo výhradně práva vnitrostátního."

NSS je dokonce schopen tvrdit, že ani "za použití jeho nanejvýš extenzivního výkladu", ale až výkladem "zjevně contra legem" lze dospět k závěru, že § 101a odst. 1 s. ř. s. může zakládat aktivní procesní legitimaci ekologických spolků. Takový výklad "by se pak fakticky rovnal již přímému účinku čl. 9 odst. 3 Úmluvy" (sp. zn. 5 Aos 3/2012 - 36). Odkaz na čl. 9 odst. 2 a 3 v usnesení rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2009 - 120 [ÚP Vysoká nad Labem] nepovažuje pátý senát NSS za relevantní: "Jak totiž rozšířený senát v citovaném usnesení dodal, nebylo s ohledem na jeho kompetence na místě, aby se v projednávaném případě uvedenou otázkou zabýval. Rozšířený senát tedy dal touto zmínkou pouze najevo, že předmětnou otázku ponechává, v rámci jím podaného výkladu § 101a odst. 1 s. ř. s., na další judikatuře Nejvyššího správního soudu, která již je, jak je patrno z citovaných rozhodnutí, v dané otázce jednoznačná" (sp. zn. 5 Aos 3/2012 - 36).

iii) závěry k judikatuře NSS

Skutečnost, že v samých počátcích budování "ustálené" judiktury o spolcích projednal NSS rozsudkem ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 2 Ao 2/2007 – 73 [ÚP Jistebnice] návrh na zrušení územního plánu, a tudíž uznal aktivní legitimaci občanské sdružení Jistebnická vrchovina, se musela pátému senátu zdát významným excesem. Uvádí k tomu: "Je (...) třeba poznamenat, že se druhý senát zdejšího soudu v odůvodnění tohoto rozhodnutí problematikou aktivní legitimace detailně nezabýval a především lze daný rozsudek v tomto aspektu považovat za překonaný pozdějším usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 [ÚP Vysoká nad Labem], které stanovilo jako nezbytnou podmínku takové legitimace povinnost plausibilního tvrzení navrhovatele o jeho dotčení na hmotných právech absolutní povahy" (5 Aos 3/2012).

Jedním velkým excesem se však více jeví celá "ustálená judikatura" Nejvyššího správního soudu k tomuto problému. A to počínaje restriktivním výkladem aktivní legitimace "ekologických iniciativ" ohledně územních plánů půl roku poté, co obdobný výklad belgické Státní rady označil Výbor pro dodržování Aarhuské úmluvy (ACCC) za porušení čl. 9 odst. 3. Že český NSS takové rozhodnutí v té době neznal, ukazuje skutečnost, že se chybně zabývá docela jiným ustanovením Aarhuské úmluvy. Znal však právní názor prvního senátu NSS ve věci 1 Ao 1/2006-74 [Ruzyně], že přednost má dostat ten výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy.

Bylo to koneckonců neprovedení výkladu § 101a odst. 1 SŘS souladného s Aarhuskou úmluvou, které vedlo v konečném důsledku k neudržitelnosti daného právního názoru a k jeho odmítnutí Ústavním soudem. I když bylo pro celý Nejvyšší správní soud nanejvýš výhodné odmítat podání environmentálních organizací, je jistě pozoruhodné, s jakou vervou se soudní mašinerie snažila neustoupit ani o krok ve svém pojetí, přestože se začaly objevovat do toho nezapadající rozhodnutí Evropského soudního dvora (a někdy i Ústavního soudu ČR), aby dne 29. června 2012 Výbor pro dodržování Aarhuské úmluvy shledal judikaturu českého NSS za rozpornou s čl. 9 odst. 3.

Rozsudek ve věci 5 Aos 3/2012 [ÚP Petkovy], který se snaží rozmotat klubíčko svého právního názoru ze všemožných jednotlivostí a souvisejících aspektů (čl. 9 odst. 2 AÚ, čl. 9 odst. 3 AÚ, eurokonformní výklad, směrnice EIA, směrnice SEA apod.), je záznamem tohoto vrstvení a - jak lze doufat - pomníkem jednoho z galaxie překonaných názoru, které si kdysi uzurpovaly nárok na pravdu.

III) Nález Ústavního soudu ve věci Petkovy (sp. zn. I. ÚS 59/14)

Proti rozsudku Nejvyššího správního soudu podalo Sdružení pro ochranu krajiny ústavní stížnost, na jejímž základě - jak již bylo avizováno - bylo Ústavním soudem prohlášeno za neústavní "ustálené" judikování správních soudů, že spolky hájící zájmy životního prostředí nemohou být opatřením obecné povahy zkráceny na svých právech a proto nejsou oprávněny podat návrh na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 SŘS. Podle Ústavního soudu takový paušální závěr neobstojí a odepření přístupu k soudnímu přezkumu takto již předem určenému okruhu subjektů, jak to učinil NSS, "je nepřípustné" (bod 23).

a) materiální (hodnotové) pojetí § 101a odst. 1 SŘS

"Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu." (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod)

Podle prvního senátu Ústavního soudu byl závěr, k němuž NSS dospěl, "nepřiměřeně vyhraněným" a "nepřípustně limitujícím" v porovnání s obecným textem § 101a odst. 1 SŘS (bod 23). Toto ustanovení si zaslouží ještě jednou zopakovat: "Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen."

Podstatné je, že se Ústavní soud při svém rozhodování opřel stejně jako správní soudy o usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009 ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2009 [ÚP Vysoká nad Labem], avšak tentokrát ve prospěch spolků. Zdá se opravdu divné, že toto usnesení mohlo senátům NSS pomáhat v zachovávání restriktivního výkladu aktivní legitimace, když jeho duch je ve vztahu k dotčené veřejnosti přesně opačný. Podle Ústavního soudu dovodil rozšířený senát NSS, že "z hlediska posouzení aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je přípustný návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Tyto závěry jsou alfou a omegou posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V jejich světle neobstojí kategoricky vyznívající teze obsažené v usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ao 2/2007 [Ivanovice], podle nichž občanská sdružení nejsou aktivně procesně legitimována k návrhu na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu" (bod 21)

Podle Ústavního soudu je v posuzované věci naprosto klíčová interpretace ustanovení § 101a odst. 1 SŘS a on "nečiní nic jiného, než že konkretizuje v žádoucím směru výchozí pozici, kterou zaujal v usnesení sp. zn. 1 Ao 1/2009 [ÚP Vysoká nad Labem] již Nejvyšší správní soud (jeho rozšířený senát). Věcná legitimace navrhovatele ke zrušení opatření obecné povahy se zakládá na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl na svých právech tímto opatřením, vydaným správním orgánem, zkrácen. Toto 'zkrácení na právech' nelze vykládat v neprospěch spolkových subjektů založených za účelem ochrany přírody a krajiny tak restriktivně, jak to činí Nejvyšší správní soud v jiných zde též citovaných judikátech. Zkrácení na právech nelze v podstatě civilisticky redukovat jen na případný zásah do práv vlastníků nemovitostí či jinak řečeno na imise zasahující nebo ohrožující vlastníky nemovitostí (nositele práv k nim) ležících v dosahu regulace opatřením obecné povahy (územním plánem). Práva komunity mohou být dotčena šířeji: vady územního plánu jsou v negativním smyslu způsobilé dotknout se oprávněných zájmů občanů žijících na příslušném území, mohou významně ztížit naplnění koncepce územním plánem zamýšlené a ohrozit tak jeho společenskou funkci. Pro tento případ je žádoucí, aby prostor k soudní ochraně dostali nejen jednotlivci samotní, ale též právní subjekty, do nichž se sdružují" (bod 30).

Přitom dokládá, že by bylo "již na první pohled absurdní, kdyby osoba splňující vymezené podmínky, tedy například vlastník pozemku sousedícího přímo s regulovaným územím, nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení územního plánu jen proto, že se spolu s dalšími osobami (obyvateli téže obce či obcí sousedních) sdružili a jménem sdružení žádají o zrušení územního plánu nebo jeho části" (bod 22).

Z textu nálezu Ústavního soudu, jehož autorem je soudce zpravodaj Ludvík David, je cítit zájem na rehabilitaci spolků v očích moci soudní. Uvádí se zde, že spolky (§ 214 an. zák. č. 89/2012 Sb., občanský zákoník) "sdružují především občany; jde o svébytnou právnickou osobu zakládanou za účelem dosažení smluvené činnosti a společného zájmu. Není proto možné bez dalšího zamezit přístupu spolků k soudům a neumožnit jim navrhovat zrušení územního plánu (bod 22)."

Je zarážející, že až poslední soudní instance si je schopna uvědomit podstatu samotného případu a z hlediska toho i nesmyslnost zachovávané judikatury: "Stěžovatel popsal již v návrhu na zrušení opatření obecné povahy celou řadu konkrétních skutečností, jimiž svůj návrh podepřel. Stalo se tak v podrobně formulovaných a zcela konkrétních sedmi bodech (...) O těchto tvrzeních mělo být věcně jednáno. Namísto toho posoudily správní soudy případ jen z hlediska (obecně pojaté) aktivní legitimace navrhovatele a opíraly se mj. o judikaturu, jež vnímá občanská sdružení s účelem spočívajícím v ochraně přírody a krajiny jako 'ekologické iniciativy'. Takové označení, nepostrádající pejorativní nádech, mylně implikuje pouhou aktivistickou a vedlejší roli, kterou by snad občanská sdružení tohoto typu měla ve vztahu k soudním řízením sehrávat. Občanská sdružení (spolky), jež jsou rovnocenným subjektem práva, však jsou též významným a navýsost demokratickým prvkem občanské společnosti. Není korektní odsoudit spolek k neformální, potřebná oprávnění postrádající roli při prosazování jeho zájmů. Je naopak nejen legitimní, ale i legální, aby měl možnost brát se i v řízení o návrhu na zrušení územního plánu za ty společné zájmy občanů, které považuje za oprávněné" (body 28 a 29).

I v tomto smyslu píše: "Z některých judikátů jakoby zaznívala obava z nadměrných komplikací řízení, v nichž budou vystupovat subjekty hájící šířeji formulované zájmy občanů. Taková obava však není opodstatněná: zachována zůstává možnost, aby v zájmu procesní ekonomie soud doručoval veřejnou vyhláškou a například též rozhodl, že osoby zúčastněné na řízení uplatní svá procesní práva prostřednictvím společného zmocněnce, jehož si za tímto účelem zvolí" (bod 31).

Jako by Ústavní soud chtěl ještě jednou zdůraznit, o co vlastně po celou dobu jde, když připojuje: "Došlo (...) k zásahu do základního práva stěžovatele na spravedlivý proces, resp. na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť aspekty aktivní legitimace stěžovatele nebyly zkoumány v plném rozsahu; absentuje materiální (implicite hodnotový) pohled na věc, nyní vyložený Ústavním soudem" (bod 33).

b) Aarhuská úmluva jako interpretační pramen

"'Dotčená veřejnost' je veřejnost, která je - nebo může být - ovlivněna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování určitý zájem; pro účely této definice se u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí a splňujících požadavky vnitrostátních právních předpisů předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem." (čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy)

Na prvním místě své analýzy uvádí Ústavní soud Aarhuskou úmluvu, neboť bez přihlédnutí k ní jako k interpretačnímu pramenu nelze podle nálezu "relevantně jednat" (bod 19). Přihlašuje se přitom ke svým předchozím závěrům, který vyjádřil zejména v souvisejících - v tomto článku již uvedených - věcech Pl. ÚS 14/07 [VÚC Břeclavsko] a IV. ÚS 2239/07 [ÚP Úhonice].

Byť podle svých slov první senát Ústavního soudu nehodlal "zpochybňovat stávající výklad Aarhuské úmluvy z hlediska neexistence jejího přímého účinku", přesto bylo "zapotřebí brát v úvahu status Aarhuské úmluvy [viz čl. 10 Ústavy České republiky ...] z pohledu její aplikační přednosti před zákonem. (...) Ústavní soud je (...) povinen vyložit ustanovení ústavního pořádku, jež se dotýkají práva na soudní ochranu, takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana práv fyzických a právnických osob. Je-li tedy možné interpretovat vnitrostátní normy vícero možnými způsoby, má přednost ten výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy" (bod 19).

Nepřímý účinek Aarhuské úmluvy byl stejně jako v případě IV. ÚS 2239/07 [ÚP Úhonice] dovozen rovněž z unijního práva, na základě něhož "mají orgány členských států (soudy pochopitelně nevyjímaje) povinnost souladného výkladu, tj. povinnost vykládat vlastní právní úpravu v souladu s mezinárodněprávním závazkem" Evropské unie (bod 19).

Za "relevantní ustanovení" pro posuzovanou věc považoval Ústavní soud čl. 2 odst. 5 a čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. První ustanovení prohlašuje "nevládní organizace podporující ochranu životního prostředí a splňující požadavky vnitrostátních právních předpisů" za tzv. dotčenou veřejnost (bod 13). Na základě druhého pak každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti, mající dostatečný zájem, mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle čl. 6 Aarhuské úmluvy a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen čl. 9 odst. 3 a další ustanovení této úmluvy (bod 14).

Tento důraz Aarhuské úmluvy na ekologické organizace byl podle Ústavního soudu promítnut do českého právního řádu mimo jiné zařazením § 70 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož se ochrana přírody podle tohoto zákona uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů (bod 14).

Shora citované pasáže Aarhuské úmluvy, které "našly své vyjádření v ustanovení § 70 odst. 1 a souvisejících zákona o ochraně přírody a krajiny", je podle Ústavního soudu třeba interpretovat v tom směru, aby "prostor k soudní ochraně dostali nejen jednotlivci samotní, ale též právní subjekty, do nichž se sdružují" (bod 30). Aniž by tedy Ústavní soud prováděl nějakou hlubší analýzu jejích jednotlivých ustanovení, z Aarhuské úmluvy správně dovozuje důležitost, která je přikládána ekologickým organizacím, soustavně zdůrazňovanou Evropským soudním dvorem.

Důvody, proč Aarhuská úmluva dává takový důraz na roli nevládních organizací, uvedla již generální advokátka ESD E. Sharpstonová: "Přírodní prostředí není soukromým statkem, nýbrž statkem veřejným. Předcházení škodám způsobeným na životním prostředí je odpovědnost, která přísluší společnosti, a nikoliv pouze jednotlivcům nebo jednotlivým zájmům. Vedena tímto hlediskem, ustanovení Aarhuské úmluvy (...) právně upravují logiku kolektivní žaloby. Jednotlivec se chrání, jestliže jedná ve skupině, a souhrn jednotlivců posiluje skupinu. Zájmy jednotlivců a obecné zájmy jsou tak lépe chráněny a výhody pro všechny zúčastněné vyváží nevýhody. (...) Nevládní organizace na ochranu životního prostředí jsou výrazem těchto kolektivních zájmů. Tím, že reprezentují souhrn různých stran a zájmů, chrání obecné zájmy, což jim dává kolektivní dimenzi. Rovněž přináší specializovanou znalost, která přispívá k rozlišení důležitých věcí od těch méně důležitých. Vyjadřují názor více zúčastněných, a to s určitým stupněm technické specializace, kterou jednotlivec vždy nemá. Tím, že si osvojují tuto dimenzi, mohou tyto organizace racionalizovat způsob, jakým se různé protichůdné zájmy projevují a obracejí na orgány veřejné moci (viz stanovisko generální advokátky E. Sharpstonové ze dne 2. července 2009 ve věci C-263/08 Djurgarden, body 59 a 61).

c) ústavní právo na příznivé životní prostředí

"Každý má právo na příznivé životní prostředí." (čl. 35 Listiny základních práv a svobod)

Historický význam dnešního nálezu prvního senátu Ústavního soudu lze nalézt především v jeho konstatování, že "s ohledem na výše popsaný vývoj mezinárodních závazků České republiky, unijního práva i na zákonnou úpravu postavení spolků zaměřených na ochranu přírody a krajiny lze považovat za překonanou starší praxi Ústavního soudu ve vztahu k aktivní legitimaci spolků zastupovat zájmy svých členů na ochraně jejich práva na příznivé životní prostředí, vyjádřenou v usnesení ze dne 6. 1. 1998 sp. zn. I. ÚS 282/97 [Děti Země]. Fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v čl. 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku" (bod 26).

Ústavní soud se přitom nesnaží mlžit, když říká, že jeho judikatura "prošla ve vztahu k problematice aktivní legitimace občanských sdružení ve věcech, v nichž je obsažen aspekt základního práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo na příznivé životní prostředí), určitým vývojem. Od konstatování, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší jen osobám fyzickým [usnesení ze dne 6. 1. 1998 sp. zn. I. ÚS 282/97 (U 2/10 SbNU 339)] dospěl Ústavní soud k závěru, že '… v demokratickém právním státě je životní prostředí hodnotou, jejíž ochrana má být realizována za aktivní participace všech složek občanské společnosti, včetně občanských sdružení a nevládních organizací, které mají povahu právnických osob. Diskurs v rámci otevřené společnosti, realizovaný případně též právními prostředky a v řízení před soudy, je pak účinnou zárukou ochrany přírodního bohatství státu (čl. 7 Ústavy)' [usnesení ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. I. ÚS 486/04]" (bod 20).

Ačkoli se soudy k restriktivnímu usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 282/97 [Děti Země] čas od času vracely, při bližším pohledu lze naleznout v jednotlivých rozhodnutích Ústavního soudu či Nejvyššího správního soudu názory jiné a protichůdné. Ostatně v již zmiňovaném rozsudku NSS ve věci Návštěvní řád NP Šumava bylo právo na příznivé životní prostředí přiznáno Okrašlovacímu spolku Zdíkovska. K dalšímu studiu pak mohou sloužit nejrůznější (nepublikovaná) usnesení Ústavního soudu.

V dnešním nálezu Ústavní soud dodává, že "v dalších rozhodnutích se (...) přihlásil k postulátu interpretace vnitrostátních norem, dotýkajících se životního prostředí, v souladu s Aarhuskou úmluvou. Kromě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (...) tak učinil v též výše citovaném nálezu sp. zn. IV. ÚS 2239/07, podle něhož má výklad konformní s Aarhuskou úmluvou v případě interpretačních alternativ přednost" (bod 20). Judikatorní závěry obsažené v těchto nálezech "sleduje nyní na meritorní úrovni" (bod 26).

Problematika základního práva na příznivé životní prostředí by si zasloužila samostatný článek, a to jak z hlediska českého ústavního práva, tak z hlediska judikatury Evropského soudu pro lidská práva, který k ní vytvořil samostatnou doktrínu. Bylo by záhodno zaměřit na to, co o něm dosud soudy řekly, jakož i na to, co řeknou a jaké naděje vkládat do nálezu Ústavního soudu ve věci Petkovy. Že nás všechny čeká ještě dlouhá cesta, je nesporné.

d) kritéria aktivní legitimace spolku k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy

Na závěr svého nálezu se první senát Ústavní soud, jehož předsedkyní je Kateřina Šimáčková, pokusil nastínit ústavně konformní kritéria aktivní legitimace. Přitoupil k tomu podle svých slov i proto, že bylo třeba oponovat nepřiměřené interpretaci § 101a odst. 1 s. ř. s. ze strany Nejvyššího správního soudu (bod 23). Patrně se obával, že by bez takového "návodu" mohlo být jeho rozhodnutí upozdaněno, či by se jen lehce pozměněnou praxí musel znovu zabývat.

Ústavní soud si byl vědom toho, že "aktivní legitimace spolků, které byly založeny za účelem ochrany přírody a krajiny, nemůže být bez hranic" (bod 23). Spolek dožadující se zrušení opatření obecné povahy (nejen územního plánu nebo jeho části) musí předně "tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech. Takové tvrzení musí přesně vymezit zásah, kterého se měl samosprávný celek dopustit, a to v souladu s dikcí § 101a odst. 1 s. ř. s." (bod 24).  

Za tato slova připojuje první senát Ústavního soudu srovnání s čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy. Článkem 2 odst. 5 je definována dotčená veřejnosti (public concerned) jako ty osoby, které mají určitý vztah k danému rozhodovacímu procesu týkajícího se životního prostředí. A to výslovně jako ty, které by mohly být rozhodováním ovlivněny (affected), a ty, které na něm mají jistý zájem (interest). Tímto způsobem definice kombinuje dva hlavní přístupy používané k vymezení legitimace ve správních řízeních různých právních systémů regionu Evropy: koncept ovlivnění a koncept zájmu. Věta za středníkem pak k této definici připojuje stěžejní dovětek, na jehož základě se mezi zainteresovanou veřejnost v užším smyslu řadí nevládní organizace podporující ochranu životního prostředí, které splňují požadavky vnitrostátních právních předpisů. Lze přitom vyslovit závěr, že Ústavní soud odkazuje na tento článek přesně proto, aby zdůraznil, že ekologická organizace spadající pod definici dotčené veřejnosti ve smyslu Aarhuské úmluvy získá aktivní legitimaci k takovému soudnímu přezkumu. K závěru, že čl. 2 odst. 5, resp. dříve uvedený čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy, poskytují takovým spolkům automatický přístup k soudu, došel již ESD ve svém rozsudku ze dne 12. května 2011 ve věci C-115/09 Trianel Kohlekraftwerk Lünen, body 45-47. K podobnému tvrzení by však bylo třeba podrobnější vyjádření ze strany Ústavního soudu, a to i vzhledem k tomu, že podle Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy relevantním ustanovením pro územní plány je čl. 9 odst. 3.

Na druhou stranu takřka stejného výsledku lze dosáhnout přiznáním práva na příznivé životní prostředí spolkům, jak shledal Ústavní soud v bodě 26 nálezu. Pokud Ústavní soud říká, že "nepostačuje, pokud by občanské sdružení tvrdilo, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání byly nezákonné - bez toho, aby současně tvrdilo, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry" (bod 24), porušení jeho subjektivního práva na příznivé životní prostředí by bylo dotčením jeho právní sféry. V bodě 26 rovněž uvádí, že "zaměření spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění (ochrana určitého druhu živočichů, rostlin)" může pro účely posouzení aktivní legitimace spolku "sehrát důležitou roli". Není přitom úplně jasno, zda zásah do "ochrany určitého druhu živočichů" může u ekologického spolku vyvolat porušení práva na příznivé životní prostředí. Přistoupíme-li k tomu z hlediska Aarhuské úmluvy, pak ano.

O sousloví "lokální opodstatnění" pak možná více napoví fakt, že Ústavní soud považuje za podstatné kritérium aktivní legitimace "místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. Má-li spolek sídlo na tomto území (...), pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní legitimace k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii" (bod 25).

Aktivní legitimace by měla spolku svědčit automaticky i tehdy, jsou-li jeho členové "vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu" (bod 25).

Ústavní soud se vyjádřil i k době fungování spolku: "Obecně tu lze říci, že z hlediska posouzení zákonné podmínky zkrácení na právech bude věrohodnější místní 'zavedenost', tedy již delší časové působení spolku. Není však možné vyloučit ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím se k územnímu plánu. Skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži." (bod 26)

Že první senát Ústavního soudu neposuzoval aktivní legitimaci spolků jen z hlediska Aarhuské úmluvy a dokázal jít i nad ni, ukazuje konstatování, že navrhnout zrušení územního plánu by mohl i spolek, jehož hlavní činností není ochrana přírody a krajiny (výslovně píše: nemusí jít ani o "ekologický" spolek). "Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti." (bod 25). Což ještě jednou opakuje: "Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s." (bod 27)

Ústavní soud k tomu dodává: "Svým závazným a z pohledu dosavadní judiciální praxe rozšiřujícím výkladem chce Ústavní soud vyjádřit více, než bylo dosud řečeno, zároveň však ne více, než je v jeho pravomoci. Závisí na rozumně uvažujícím soudci, aby v rámci komplexní úvahy a s vědomím společenského významu územního rozvoje dokázal posoudit, zda je určitý subjekt práva oprávněn k účasti v řízení o zrušení opatření obecné povahy" (bod 31).

Lze se jen těšit na to, co všechno s sebou přinese nejnovější nález v kauze Petkovy. Ivana Janů, jedna ze soudkyň prvního senátu, který měl tento případ na starost, v odlišném stanovisku k nálezu ve věci Pl. ÚS 36/11 uvedla: "Největším úkolem 'třetí generace' Ústavního soudu bude vytvoření srozumitelné, udržitelné a vnitřně nerozporné judikatury k hospodářským a sociálním právům podle hlavy čtvrté Listiny základních práv svobod a v této souvislosti k otázce ústavní kategorie rovnosti. Za vnější příčinu této predikce považuji zvyšující se počet zcela zásadních a komplexních otázek sociální politiky, k nimž je Ústavní soud nucen se vyjadřovat či se fakticky vyjadřuje, vnitřním důvodem je dosavadní rozkolísanost judikatury k hospodářským a sociálním právům." I ekologická práva čekají v nově okořeněném soudu na svou rehabilitaci; v dosavadních etapách Ústavního soudu byly vždy na okraji zájmu. Že tomu tak nemusí být napořád, dokazuje dnešní nález.

Napsal: Abd el Kader, červen 2014