Princip odpovědnosti státu za ochranu životního prostředí
Princip odpovědnosti státu za ochranu životního prostředí
(čl. 7 Ústavy ČR)
"Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství."
(čl. 7 Ústavy ČR)
Historie
Princip odpovědnosti státu za ochranu životního prostředí byl do našeho ústavního práva zaveden dne 11. července 1960 článkem 15 odst. 2 Ústavy ČSSR (č. 100/1960), který stanovil, že "stát pečuje o zvelebování a všestrannou ochranu přírody a o zachování krajinných krás vlasti, aby tím vytvářel stále bohatší zdroje blahobytu lidu a vhodné prostředí, které by prospívalo zdraví pracujících a umožňovalo jejich zotavení."
Šlo zřejmě o druhé nestarší ekologické ustanovení v ústavním právu nějakého státu po článku 150 výmarské ústavy Německé říše z roku 1919, formulovaném pruským profesorem přírodních věd Hugo Conwentzem (1855 - 1922), podle nějž "umělecké, historické a přírodní památky, jakož i krajina požívají ochrany a péče státu." Základní zákon SRN podobné ustanovení už neobsahoval a pouze na úrovni spolkových zemí stanovil článek 141 bavorské ústavy z roku 1946 ochranu přírody a památek povinností státu. Určitý environmentální význam by mohl mít též článek 9 poválečné italské ústavy, který zní: "Republika (...) chrání ráz krajiny a historické i umělecké vlastnictví národa." Některými autory (kupř. L. M. Kuba, J. Čeřovský, V. Petříček) je československá ústavní úprava ochrany přírody, potažmo životního prostředí, považována za úplně první na světě, a s takovouto formulací jistě byla.
Pojem "ochrana přírody" užívaný socialistickou ústavou bylo přitom třeba chápat nikoli jen v úzkém slova smyslu (stricto sensu) - v podústavním právu upraveném zákonem č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody, ale rovněž jako synonymum k ochraně životního prostředí, a to tak, jak ji známe dnes. V šedesátých letech 20. století byl totiž, patrně pod vlivem teorie sovětských představitelů právní vědy (např. akademika O. S. Kolbasova), používán pojem ochrana přírody namísto dnešního pojmu ochrana životního prostředí (STEJSKAL 2012, str. 72). Podobně čl. 15 odst. 2 ústavy NDR ukládal státu, společnosti jako celku i každému občanovi starat se o ochranu přírody, avšak pak vypočítával jednotlivé složky životního prostředí.
Doc. Vojtěch Stejskal upozorňuje na to, že důvodem ochrany čl. 15 odst. 2 Ústavy ČSSR nebyla hodnota přírody a krajiny sama o sobě, ale pouze prospěch člověka. Jakkoliv lze uznat, že ochrana zdraví člověka - když tehdejší ústava používala užší pojem "pracující" - je jedním z cílů i současné ochrany životního prostředí a její právní úpravy (STEJSKAL 2012, str. 184).
S nástupem demokratických poměrů byl s účinností od 23. dubna 1990 novelou č. 100/1990 Sb. změněn čl. 15 odst. 2 Ústavy ČSFR takto: "Stát dbá o vytváření ekologické rovnováhy ochranou přírody a péčí o tvorbu a ochranu zdravého životního prostředí i o šetrné využívání přírodních zdrojů." Poprvé se tak v československém ústavním právu objevuje pojem "životní prostředí", což bylo dále rozvinuto nově přijatou Listinou základních práv a svobod a vyloženo rámcovým zákonem o životním prostředí.
Zatímco Ústava SR ze dne 1. záři 1992 upravovala problematiku životního prostředí velmi komplexně, a to jak ve formě základních práv, tak odpovědnosti státu za ochranu životního prostředí ve znění: "Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, o ekologickou rovnováhu a účinnou péči o životní prostředí" (čl. 44 odst. 4 Ústavy SR), v původním vládním návrhu Ústavy ČR nebyl životnímu prostředí věnován jediný odstavec. Bylo to přitom v plném souladu se zadáním, které 7. prosince 1992 formuloval na zasedání ústavně-právního výboru ČNR předseda vlády ČR Václav Klaus jako požadavek "nezaplevelit českou ústavu deklarativními, nerealizovatelnými nebo nevymahatelnými právy" (MIKULE, SLÁDEČEK 2002, str. 124).
Je obecně známo, že autorem dnešního článku 7 Ústavy ČR byl teprve Václav Havel, který svůj doplňující návrh odůvodnil následně: "Zdá se mi, že by bylo smutné, kdyby Ústava vznikající koncem dvacátého století neobsahovala jediný ekologický paragraf. Proto jsem přidal článek 8."
Jeho původně navrhované znění bylo: "Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství, jeho rovnováhy a druhové rozmanitosti". Tento návrh se nakonec do textu Ústavy prosadil, byť v poněkud redukované podobě (ŠIMÍČEK 2010, str. 131). Článek 7 přitom navazuje na část preambule, která pojednává o odhodlání občanů "společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství". Hlavním autorem preambule byl rovněž Václav Havel.
Kromě těchto ustanovení už v Ústavě ČR nenajdeme nic, co by mělo environmentální dimenzi; podobně jako Ústava ČSSR tak opět náš základní zákon nepoužívá pojem životního prostředí. Prof. Milan Damohorský to připisuje politickému rozložení sil v Parlamentu ČR a vztahem státu k ochraně životního prostředí v době, kdy Ústava ČR byla přijímána (DAMOHORSKÝ 2009, str. 98). Na druhou stranu i socialistická ústava se otázkou ochrany tohoto prostředí zabývala, a článek 7 Ústavy ČR, i když to ve srovnání s jinými ústavami evropských zemí není nikterak výrazné, má tentýž účel.
Výklad
Pro výklad čl. 7 Ústavy ČR je nezbytné si nejprve definovat oba užité termíny - šetrné využívání přírodních zdrojů a ochrana přírodního bohatství.
I. Šetrné využívání přírodních zdrojů
Povinnost státu dbát o "šetrné využívání přírodních zdrojů" byla převzata oběma ústavami nástupnických republik z čl. 15 odst. 2 Ústavy ČSFR. Pojem přírodní zdroje je přitom třeba vykládat v nejširším slova smyslu jako jakékoli "části živé nebo neživé přírody" (§ 7 odst. 1 zák. č. 17/1992 Sb., o životním prostředí), nikoli jen kupř. nerostné bohatství (PEKÁREK 2009, str. 39). Stockholmská deklarace konference OSN o lidském životním prostředí (Stockholm, 1972), významný pramen mezinárodního práva typu soft law, považuje za přírodní zdroje (natural resources) demonstrativně "ovzduší, vodu, půdu, rostlinstvo a živočišstvo a zvláště reprezentativních vzorky přírodních ekosystémů".
Přírodní zdroje se obecně dělí na obnovitelné (renewable resources) a neobnovitelné (non-renewable resources). Přičemž už názvy napovídají, že ty druhé spotřebováváním zanikají, kdežto ty první mají schopnost se obnovovat, ať už častečně nebo úplně, ať už samy nebo za přispění člověka (§ 7 odst. 2 zák. č. 17/1992 Sb., o životním prostředí). Nabízí se otázka, zda šetrné využívání má platit jen pro neobnovitelné zdroje, jež jsou z tohoto hlediska unikátní (kupř. nerosty), nebo i pro obnovitelné (kupř. organismy). Při této analýze je samozřejmě předně nejdůležitější to, že Ústava žádné takové dělení nečiní a svou ochranu poskytuje "přírodním zdrojům" obecně, tedy i obnovitelným. To je významný přínos tohoto ustanovení. "Nešetrná" exploatace obnovitelných zdrojů může totiž v konečném důsledku vést k tomu, že se stanou fakticky neobnovitelnými, tedy nebudou "schopny se obnovovat", pokud chceme užít určitého eufemismu například pro vyhubení určitého živočišného druhu na daném území. Tento závěr je potvrzen principem 3 Stockholmské deklarace: "Schopnost Země vytvářet životně důležité obnovitelné zdroje musí být zachována a - pokud je to možné - obnovena nebo zlepšena." Šetrné využívání obnovitelných zdrojů by tudíž nemělo vést ke snížení jejich "schopnosti se obnovovat", ale naopak k udržení této schopnosti na stejné úrovni, ne-li lepší. Ke stejnému závěru lze dospět i se zohledněním odhodlání občanů České republiky, vyjádřeného v preambuli Ústavy, zděděné přírodní bohatství "společně střežit a rozvíjet".
Pokud má být co nejšetrněji či racionálněji využíván tento typ přírodních zdrojů, tím spíše to platí pro neobnovitelné, které jsou ze své podstaty vyčerpatelnými. V tomto smyslu se může zdá spíše utopií čl. 5 Stockholmské deklarace, podle nějž: "Neobnovitelné zdroje Země musí být využívány takovým způsobem, aby se předešlo nebezpečí jejich budoucího vyčerpání (such a way as to guard against the danger of their future exhaustion)." Každé využití části neobnovitelného zdroje vede k jeho budoucímu spotřebování. Jedinou otázkou tu není "zda", ale "kdy". A to je nejspíš v pozadí tohoto principu i významu "šetrného" využívání ve smyslu čl. 7 Ústavy ČR. Využívání neobnovitelného zdroje (kupř. uhlí) bude šetrným, pokud k jeho vyčerpání či spotřebování dojde co nejpozději.
Podobně jako u pojmu přírodní zdroje lze dojít k závěru, že velmi obecným slovem "využívání" lze rozumět nejen těžbu nerostů, vodní hospodářství, těžbu dřeva, lov zvěře či ryb, sběr rostlin apod., ale jakékoli nakládání s přírodním zdrojem, kupř. vypouštění odpadních vod do řeky či omezování půdního fondu v zájmu výstavby. Při každé takové činnosti je využívána nějaká "část živé nebo neživé přírody" a každá taková činnost musí být šetrná.
Povinnost šetrného využívání přírodních zdrojů je určitým korektivem jí odpovídajícího svrchovaného práva každého státu "využívat své vlastní zdroje podle své vlastní politiky životního prostředí", plynoucího z mezinárodního práva a vyjádřeného v čl. 1 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (New York, 1966), v principu 21 Stockholmské deklarace, v zásadě 2 Deklarace o životním prostředí a rozvoji (Rio de Janeiro, 1992) či v čl. 15 odst. 1 Úmluvy o biologické rozmanitosti (Rio de Janeiro, 1992).
Za základ čl. 7 Ústavy lze považovat princip 2 Stockholmské deklarace. Ten zní: "Přírodní zdroje Země, včetně ovzduší, vody, půdy, rostlinstva a živočišstva a zvláště reprezentativních vzorků přírodních ekosystémů, musí být chráněny ku prospěchu současných i budoucích generací prostřednictvím pečlivého plánování nebo hospodaření, podle potřeby" Tato zásada je pak doplněna principem 13, podle nějž: "Pro dosažení racionálnějšího hospodaření se zdroji a pro zlepšení životního prostředí by státy měly přijmout integrovaný a koordinovaný přístup ke svému rozvojovému plánování tak, aby jejich rozvoj byl v souladu s potřebou chránit a zlepšovat životní prostředí ku prospěchu jejich obyvatelstva." Právě "racionální plánování" pak podle prinicpu 14 Stockholmské deklarace představuje "základní nástroj pro urovnávání střetu mezi potřebami rozvoje a potřebou chránit a zlepšovat životní prostředí."
Pojem "šetrné využívání" z české Ústavy není přehnané spojovat s příbuznými termíny Stockholmské deklarace "careful management" (pečlivé či šetrné hospodaření) a "more rational management" (racionálnější hospodaření). Důležité pak je, že takové šetrné využívání musí být "v souladu s potřebou chránit a zlepšovat životní prostředí".
Ústavní soudce Vojtěch Šimíček píše, že výraz "šetrné využívání" přírodních zdrojů "nalezl svůj odraz na úrovni zákona (č. 17/1992 Sb., § 11 a násl.), podle něhož platí, že území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení" (ŠIMÍČEK 2010, str. 134).
Podle § 17 odst. 2 zák. č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, pak každý, kdo "využívá (...) přírodní zdroje" je povinen takovou činnost provádět jen po "zhodnocení jejich vlivů na životní prostředí a zatížení území". Toto rámcové ustanovení je v případě nejrizikovějších činností provedeno zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Podobně doc. Pekárek uvádí, že neurčitý výraz "šetrné" využívání přírodních zdrojů "je do určité míry vyložen rovněž v příslušných zákonech obsahujících reglementaci přípustných způsobů nakládání s těmito zdroji" (PEKÁREK 2009, str. 38).
Aniž by bylo třeba zacházet do podrobností, je třeba též upozornit na úzký vztah čl. 7 Ústavy k čl. 35 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle nějž "při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat (...) přírodní zdroje (...) nad míru stanovenou zákonem."
K šetrnému využívání přírodních zdrojů, jakož i ochraně přírodního bohatství, může sloužit též čl. 11 odst. 2 LZPS, který vytvořil zákonodárci prostor pro určení majetku, který smí být výlučně ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob. Takovýmto zákonem je z hlediska čl. 7 horní zákon (ŠIMÍČEK 2010, str. 135).
II. Ochrana přírodního bohatství
Pojem "přírodní bohatství" (v angličtině je používán ekvivalent "natural wealth") byl do českého, resp. československého ústavního práva zaveden až Ústavou ČR (když v předchozích poválečných ústavách šlo najít toliko pojem "nerostné bohatství"). Kromě čl. 7 se objevuje v její preambuli ve frázi "přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství". Podle doc. Pekárka není důvod k pochybnostem o tom, že se tímto "přírodním a kulturním bohatstvím" rozumí dochovaný stav životního prostředí, a to včetně prostředí člověkem vytvořeného nebo přeměněného (PEKÁREK 2009, str. 37). S tím se ztotožňuje i doc. Stejskal (STEJSKAL 2012, str. 143). Nabízí se rovněž srovnání s článkem 5 slovinské ústavy užívajícího podobnou terminologii: "Stát (...) pečuje o uchování přírodního bohatství a kulturního dědictví a vytváří předpoklady pro harmonický vývoj Slovinska v oblasti civilizace a kultury."
Klíčové pro výklad poněkud neurčitého pojmu "přírodní bohatství" přitom je, zda jej lze zaměňovat s dobře definovaným pojmem "přírodní zdroje", a zda by se tak oba komponenty ustanovení čl. 7 (šetrné využívání přírodních zdrojů a ochrana přírodního bohatství) měly vykládat dohromady. Jinými slovy, zda ochrana přírodního bohatství je ve skutečnosti jen pompéznějším vyjádřením ochrany přírody, potažmo životního prostředí. Tedy to, čemu rozumíme z jednoznačného ustanovení čl. 45 odst. 2 španělské ústavy, podle nějž "veřejná moc dozírá nad rozumným využíváním veškerého přírodního bohatství s cílem ochrany a zlepšování životních hodnot a udržování a obnovy životního prostředí."
Pojem bohatství by sice mohl signalizovat jistou unikátnost, která nemusí patřit nutně všem přírodním zdrojům, na druhou stranu nemožným není ani závěr, že zděděná příroda jako taková je nenahraditelným bohatstvím, jak se preambule snaží naznačit. V takovém smyslu se jeví i formulace § 2 zák. č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody, podle nějž stát chránil přírodu a krajinu, aby tím napomáhal zachování, obnově, zvýšení a využívání "přírodního bohatství naší vlasti". Obdobně používá pojem "přírodní bohatství" § 4 odst. 1 dnešního zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Ačkoli v některých zákonech jsou za "přírodní bohatství" výslovně označeny zemědělský půdní fond (§ 1 odst. 1 zák. ČNR č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu), zvěř (§ 2 písm. b) zák. č. 449/2001 Sb., o myslivosti) či ložiska vyhrazených nerostů (zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství), v jiných právních předpisech, upravujících ještě unikátnější části přírody, se tento pojem nepoužívá, a tak je těžké z těchto zmínek (a jejich většinové absence) vyvozovat nějaké definitivní závěry.
Naopak se sluší uvést jeden příbuzný pojem, který byl před přijetím české Ústavy použit již Listinou základních práv a svobod, a to "druhové bohatství přírody". Tento termín z čl. 35 odst. 3 LZPS se zdá být užším, neboť se vztahuje pouze k organismům. Současně nemůže být sporu, že druhové bohatství přírody, potažmo biodverzitu, považuje český ústavní pořádek za kategorii "přírodního bohatství".
Text čl. 7 Ústavy by konečně neměl být vykládán izolovaně od dalších souvisejících ustanovení ústavního práva životního prostředí. Pokud podle státu nesmí nikdo při výkonu svých práv ohrožovat ani poškozovat "životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody" (čl. 35 odst. 3 LZPS) a pokud tento stát zaručuje právo na "příznivé životní prostředí" (čl. 35 odst. 1 LZPS), může se tak dít jen tehdy, pokud bude dbát o ochranu životního prostředí, či slovy článku 7 Ústavy "o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství". Terminologie jednotlivých ustanovení není jednotná, jejich účel však ano. Právu každého na příznivé životní prostředí odpovídá povinnost státu takové právo zaručit. Přesně k tomu slouží čl. 7 Ústavy, i on chrání "životní prostředí". Avšak nejen k tomu. Tím, že uvádí pojmy "šetrné využívání přírodních zdrojů a ochrana přírodního bohatství" má i jiný, teď už nikoli antropocentrický rozměr (lidských práv). Tento článek omezuje stát ve prospěch prostoru, v němž a na němž se rozkládá, ve prospěch "přírodního bohatství", které už není doplněno dodatkem, že je tu (jen) pro člověka.
K podobnému závěru došla nauka. Byť se Ústava o ochraně životního prostředí výslovně nezmiňuje, je podle prof. Damohorského "zřejmé, že se k ní hlásí prostřednictvím ochrany přírody a přírodních zdrojů a prostřednictvím Listiny základních práv a svobod, která byla článkem 3 Ústavy prohlášena za součást ústavního pořádku ČR. Konkrétní ústavní základy ochrany životního prostředí jsou totiž zakotveny v Listině" (DAMOHORSKÝ 2010, str. 47). Podobně soudce Ústavního soudu ČR Vojtěch Šimíček má za to, že z obsahového propojení čl. 7 Ústavy a čl. 35 LZPS "plyne povinnost státu chránit životní prostředí" (ŠIMÍČEK 2010, str. 132).
Prof. Damohorský navíc poukazuje na skutečnost, že pojmy "přírodní bohatství" a "druhové bohatství přírody" mají též hodnotový význam. Článek 7 Ústavy zavazuje stát, aby "dbal šetrného využívání přírodních zdrojů a ochrany přírodního bohatství, které patří v podobě životního prostředí k nejvyšší hodnotě (bohatství) společnosti" (DAMOHORSKÝ 2010, str. 51). Užitím slova "bohatství" tak pojmy samy upozorňují na důležitost těchto statků. Jsou tak vyjádřením principu nejvyšší hodnoty, stěžejní zásady práva životního prostředí. To je rovněž umocněno pozicí článku 7 ve struktuře Ústavy ČR. Zařazením principu odpovědnosti státu do jednoho z úvodních článků Ústavy svědčí o skutečnosti, že Česká republika považuje ochranu přírodního bohatství za jednu ze svých největších hodnot (STEJSKAL 2012, str. 144). K tomu Ústavní soud ČR ve svém nálezu ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03 [zákon o myslivosti], napsal: "Přírodní bohatství (...) si stát vytkl za cíl chránit. Závažnost a zásadnost této ochrany je dána především skutečností, že ochrana přírodních hodnot se stala předmětem regulace přímo v Ústavě České republiky, podle jejíhož čl. 7 stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství" (bod 64).
Princip nejvyšší hodnoty přitom "vychází z poznání, že životní prostředí je (stejně jako lidský život a zdraví) nenahraditelnou hodnotou, na jehož příznivém stavu závisí nejen osud lidstva, ale i existence samotného života na této planetě. Proto je mu obdobně jako lidskému životu a zdraví poskytována nejvyšší ochrana" (DAMOHORSKÝ 2010, str. 50). Rovněž Federální shromáždění ČSFR při přijetí zákona o životním prostředí vycházelo ze skutečnosti, že "člověk je spolu s ostatními organismy neoddělitelnou součástí přírody", a pamatovalo na "přirozenou vzájemnou závislost člověka a ostatních organismů" (preambule zákona o životním prostředí). Ochrana životního prostředí a přírody a jejich příznivý stav je jednou ze základních biologických a věcných podmínek a předpokladů přežití lidské populace. Proto je třeba dávat jim nejvyšší prioritu (DAMOHORSKÝ 2009, str. 99).
Nejpodstatnější pak patrně je, že pojmy použité v čl. 7 Ústavy ČR ztotožňuje s "ochranou životního prostředí" i judikatura Ústavního soudu ČR. Tak kupříkladu v jeho nálezu ze dne 21. listopadu 2007, sp. zn. IV. ÚS 652/06 [omezení vlastnictví podle § 60 vodního zákona], se píše: "Jak plyne z citovaného čl. 7 Ústavy - ochrana životního prostředí (...) je veřejným statkem, pro jehož zájem je možno zákonem ústavně chráněné základní právo na vlastnictví omezit." Už ostatně v nálezu Ústavního soudu ze dne 10. července 1997, sp. zn. III. ÚS 70/97 [Dukovany], bylo "životní prostředí" považováno za veřejný statek (hodnotu) "ve smyslu preambule Ústavy a Listiny a čl. 7 Ústavy". Na to svým způsobem navázalo usnesení Ústavního soudu ze dne 28. ledna 2003, sp. zn. IV. ÚS 254/02, které konstatovalo: "Právo na příznivé životní prostředí se odvíjí od životního prostředí jako veřejného statku, za jehož ochranu společnost převzala svůj díl odpovědnosti vůči budoucím generacím (preambule Ústavy a Listiny a čl. 7 Ústavy)."
III. Obsah článku 7 Ústavy
Prof. Damohorský konstatuje, že "článek 7 v podstatě představuje ústavní zakotvení principu odpovědnosti státu za příznivý stav životního prostředí, a to zejména v jeho zjevném propojení s čl. 35 Listiny. Jedná se o jednu ze základních a klíčových zásad práva životního prostředí v jeho celkovém kontextu. Na mezinárodněprávní úrovni je tato zásada promítnuta do některých významných dokumentů, jakými jsou např. tzv. Deklarace z Rio de Janeira o životním prostředí a rozvoji (...) či Agenda 21" (DAMOHORSKÝ 2009, str. 98). V zahraničí zhruba odpovídá principu známému v německém právu jako "Staatsziel Umweltschutz" (STEJSKAL 2012, str. 144). Podle soudce Vojtěcha Šimíčka se nejedná o ustanovení, které by vymezovalo formu vlády (frame of government), případně základní práva a svobody (bill of rights), nýbrž představuje typický státní cíl (ŠIMÍČEK 2010, str. 131 - 132). Samotný Ústavní soud ČR považuje ustanovení článku 7 Ústavy za "ústavně zakotvený úkol státu" a "ústavní povinnost" (nález Ústavního soudu z dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03 [zákon o myslivosti], bod 82).
Nezastupitelnost státu při ochraně životního prostředí
Plnou (základní) odpovědnost za stav životního prostředí a jeho ochranu nemůže převzít v současných poměrech již nikdo jiný než stát. Žádný jiný subjekt nemůže nést tuto roli a tento úkol trvale uspokojivě plnit. Jen stát má možnost vytvořit a zajistit právní ochranu životního prostředí (DAMOHORSKÝ 2010, str. 51). Že je stát hlavním garantem příznivého stavu životního prostředí, nevyplývá jen z čl. 7 Ústavy, ale především z existujícího stavu životního prostředí, z rozsahu jeho ohrožování a poškozování. Bez uplatňování mocenské role státu, resp. společenství států v co nejširším mezinárodním měřítku, uskutečňované tvorbou a realizací právních norem na ochranu životního prostředí, je náprava již nemyslitelná. (DAMOHORSKÝ 2010, str. 49). A to zvlášť za situace, kdy stát tuto úlohu převzal teprve nedávno a kdy se prosazování ochrany životního prostředí v legislativě a v aplikační praxi často střetává s protichůdnými zájmy. (DAMOHORSKÝ 2010, str. 51).
Hodnotová orientace čl. 7 Ústavy ČR
Ústavy obsahující státní cíle a hodnotově orientované bývají v teorii označovány jako tzv. ústavy třetí generace a začaly se objevovat teprve po druhé světové válce. Smysl zakotvování státních cílů a hodnot je zřejmý: ústavy již nemají být vnímány jako pouhé hodnotově neutrální manuály popisující fungování veřejné moci a obsahující prostý výčet lidských práv, nýbrž jako skutečné základní dokumenty státu, z nichž je dostatečně patrno, o jaký stát se jedná, k jakým hodnotám se hlásí a jaké cíle dlouhodobě sleduje. Tyto "mantinely" veřejné moci mají význam jednak z hlediska výkladu konkrétních ústavních institutů majících samy o sobě mnohdy pouze technickou povahu a také by měly vést k aktivitě státních orgánů. Státní cíle a hodnoty by např. měly být vedeny v patrnosti při výkonu rozhodovací činnosti (využívání kompetencí) kteréhokoliv orgánu veřejné moci a také např. při přípravě a schvalování návrhu zákona o státním rozpočtu - coby určité rozpočtové priority (ŠIMÍČEK 2010, str. 132). Jelikož Ústava ČR neobsahuje zakotvení hospodářského a sociálního systému společnosti, článek 7 v ní zůstává osamocen a působí ve vztahu k ostatnímu obsahu neorganicky (PEKÁREK 2009, str. 38), byť to napovídá o unikátnosti tohoto státního cíle, jakož i nejvyšší hodnotě, kterou mu ústavodárce přiznal.
Proces "ekologizace práva" vyústil v drtivé většině států všech kontinentů v tzv. proces "zelenání ústav" (greening constitutions), díky němuž dochází k propojení ústavního práva se zásadami ochrany životního prostředí. Ochranu životního prostředí (přírodního bohatství, nerostného bohatství, zdrojů, surovin, biologické rozmanitosti) tak nabývá podoby politického cíle či ústavního principu a příznivé životní prostředí ústavně chráněné hodnoty - veřejného statku (v objektivním smyslu), za jejichž garanci a naplňování i v souladu se zásadou trvale udržitelného rozvoje nese primární odpovědnost stát (veřejná moc) (KOKEŠ 2012, str. 709).
Odpovědnost České republiky za "šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství" vyjádřená v čl. 7 Ústavy má charakter nejen politický a morální, ale i právní. Doc. Pekárek sice upozorňuje na vágnost tohoto ustanovení, neboť pod slovním spojením "stát dbá" si lze představit ledacos (PEKÁREK 2009, str. 38), a jistě by mohla být použita přesnější a tvrdší formulace, na druhou stranu stejného termínu bylo užito v Ústavě ČSFR (namísto "stát pečuje" z Ústavy ČSSR) a v různých ústavách světa lze nalézt příklady od "zajistí" v čínské ústavě, přes "usiluje" v ústavě indické, až po "hlásí se" v rakouském ústavním právu. Vždy však patrně s obdobným účinkem. Obsah této odpovědnosti totiž není s přihlédnutím k mezinárodním dokumentům a ústavnímu pořádku jako celku úplně obtížně definovat.
Odpovědnost státu za mezinárodní ochranu životního prostředí
Vzhledem k tomu, že "Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva" (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a že její ústava byla přijata s odhodláním budovat tuto republiky "jako součást rodiny evropských a světových demokracií" (preambule Ústavy), je nejprve vhodné si připomenout mezinárodní dimenzi odpovědnosti plynoucí z čl. 7 Ústavy.
Byť má stát pravomoc nad zdroji, které se vyskytují na jeho území, a za ně nese odpovědnost, jen starost o ně k naplnění "zodpovědnosti vůči celku" (premabule Ústavy) nestačí. Snad proto článek 7, jakož i preambule Ústavy, nehovoří o "přírodním bohatství" Českého republiky, ani o jejích "přírodních zdrojích". Naše životní prostředí není totiž tak úplně naše, když pro jeho jednotlivé složky, jako je ovzduší či migrující druhy živočichů, státní hranice vůbec neeexistují. Krom toho i Česká republika nese odpovědnost za přírodní zdroje v mezinárodním prostoru. Už ve svých rozsudcích ze dne 25. července 1974 ve věcech Právo rybolovu (Spojené království proti Islandu, SRN proti Islandu) MSD uvedl: "Patří k pokrokům v mezinárodním mořském právu, plynoucím ze zintenzivnění rybolovu, že bývalá laissez-faire úprava živých mořských zdrojů ve volném moři byla nahrazena uznáním povinnosti brát náležitý ohled na práva dalších států a na potřebu ochrany ve prospěch všech" (bod 72, resp. 64). To platí o to více pro mořské dno za hranicemi pravomocí států, které je Úmluvou OSN o mořském právu považováno za "společné dědictví lidstva". Že si je Česká republika takové odpovědnosti vědoma, dokazuje zákon č. 158/2000 Sb., o vyhledávání, průzkumu a těžbě nerostných zdrojů z mořského dna za hranicemi pravomocí států, za nějž byla pochválena v posudku Mezinárodního tribunálu pro mořské právo ze dne 1. února 2011 ve věci Povinnosti a závazky státu zaštiťujícího osoby a subjekty ohledně činností v Oblasti, bod 237. Tento zákon č. 158/2000 Sb. tak slouží k naplnění čl. 7 Ústavy.
Mezinárodní spolupráce obecně
Kvůli tomu, že globální problémy životního prostředí lze řešit pouze globálně, vyplývá z čl. 7 Ústavy ČR především povinnost spolupracovat s ostatními státy "v duchu globálního partnerství tak, aby bylo možné uchovávat, chránit a obnovovat zdravotní stav a soudržnost ekosystémů na zemi" ve smyslu zásady 7 Deklarace z Rio de Janeira o životním prostředí a rozvoji. V oblasti ochrany životního prostředí byl význam mezinárodní spolupráce v obecné rovině poprvé vyjádřen v zásadě 24 Stockholmské deklarace z roku 1972: "Mezinárodními otázkami týkajícími se ochrany a zlepšování životního prostředí je třeba se zabývat v duchu spolupráce všech zemí, velkých i malých, na základě rovnosti. Spolupráce prováděná cestou mnohostranných nebo dvoustranných dohod nebo jinými vhodnými prostředky je nezbytná pro účinnou kontrolu, předcházení, snižování a odstraňování negativních dopadů činností ve všech oblastech na životní prostředí, a to způsobem, který bere v potaz suverenitu a zájmy všech států." Tato spolupráce zahrnuje rozvoj mezinárodního práva v oblasti udržitelného rozvoje (zásada 27 Deklarace z Rio de Janeira) či zajištění koordinované, efektivní a dynamické úlohy mezinárodních organizací při ochraně a zlepšování životního prostředí (princip 25 Stockholmské deklarace).
Z těchto zdrojů pak vychází čl. 21 odst. 2 písm. f) Smlouvy o Evropské unii, podle nějž Unie usiluje o dosažení vysokého stupně spolupráce ve všech oblastech mezinárodních vztahů ve snaze "přispívat k vypracování mezinárodních opatření pro ochranu a zlepšení kvality životního prostředí a udržitelné hospodaření se světovými přírodními zdroji, aby se zajistil udržitelný rozvoj." Podobně podle čl. 3 odst. 5 téže smlouvy Evropská unie ve svých vztazích s okolním světem přispívá k "udržitelnému rozvoji této planety".
Zákaz poškozování životního prostředí druhých států
Vůči druhým státům má pak Česká republika odpovědnost zajistit, aby činnosti v rámci její pravomoci či pod její kontrolou "nepoškozovaly životní prostředí jiných států či oblastí za hranicemi národní jurisdikce" (princip 21 Stockholmské deklarace, zásada 2 Deklarace z Rio de Janeira). To je navíc umocněno zásadou 14 Deklarace z Rio de Janeira, podle níž by státy "měly rozvíjet účinnou spolupráci s cílem znesnadnit nebo zabránit přemisťování a přenosu činností a látek, které způsobují vážné poškození životního prostředí, nebo jsou pokládány za škodlivé lidskému zdraví." Tak Evropský soud pro lidská práva uvedl: "Soud připomíná, že v duchu principů č. 21 Stockholmské deklarace a č. 14 Deklarace z Ria je obecnou povinností orgánů bránit a předcházet přesunům látek způsobujících vážné poškození životního prostředí na území jiných států" (rozsudek ESLP ze dne 27. ledna 2009 ve věci Tătarovi proti Rumunsku, stížnost č. 67021/01, bod 111).
Povinnost prevence byla navíc potvrzena Mezinárodním soudním dvorem v jeho posudku ze dne 8. července 1996 ve věci Legálnost hrozby anebo použití jaderných zbraní, bod 29: "Životní prostředí není abstrakcí, ale představuje životní prostor, kvalitu života a skutečné zdraví lidských bytostí, včetně generací dosud nezrozených. Přítomnost obecné povinnosti států bdít nad tím, aby činnosti vykonávané v rámci jejich jurisdikce nebo pod jejich kontrolou respektovaly životní prostředí v jiných státech nebo v oblastech, které nespadají pod kontrolu žádného státu, je nyní součástí souboru pravidel mezinárodního práva životního prostředí." Že se jedná o bytostné přesvědčení Mezinárodního soudního dvora, dokazuje, že totéž zopakoval v rozsudku ze dne 25. září 1997 ve věci Gabčíkovo-Nagymáros (Maďarsko/Slovensko), bod 53, anebo v rozsudku ze dne 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay (Argentina proti Uruguayi), bod 193.
Již usneseními ze dne 22. června 1973 v případech Jaderné zkoušky (Austrálie proti Francii; Nový Zéland proti Francii) přitom MSD nařídil francouzské vládě, aby se vyvarovala jaderných zkoušek, které mají za následek ukládání radioaktivního spadu na australském území, resp. na území Nového Zélandu, Cookových ostrovů, Niue či ostrovů Tokelau. K takovému prozatímnímu opatření MSD dostačovalo, že jemu předložené informace, včetně zpráv Vědeckého výboru OSN pro účinky atomového záření z let 1958 až 1972, nevylučovaly "eventualitu možného prokázání toho, že usazováním radioaktivního spadu z těchto zkoušek na australském (novozélandském) území bude Austrálii (Novému Zélandu) způsobena škoda, která bude nenapravitelná" (usnesení MSD ze dne 22. června 1973 ve věci Jaderné zkoušky, Austrálie proti Francii, bod 29, a ve věci Jaderné zkoušky, Nový Zéland proti Francii, bod 30).
Podle čl. 3 Článků o předcházení přeshraničním škodám z nebezpečných činností, přijatých Komisí pro mezinárodní právo v roce 2001, státy, v nichž se provádějí činnosti představující riziko způsobení přeshraniční škody, "přijmou veškerá vhodná opatření, aby zabránily významné přeshraniční škodě či v každé případě minimalizovaly takové riziko." Komentář k tomu uvádí: "Povinnost státu původu přijmout preventivní či zmírňující opatření je druhem náležité péče (due diligence). Jde o jednání státu původu, které rozhodne o tom, zda stát dostál své povinnosti podle těchto článků. Povinnost užít náležité péče však neslouží k zajištění toho, že významné škodě bude naprosto zabráněno, pokud není možné tak učinit. V tomto případě je stát původu povinen (...) vynaložit úsilí, které je nejlépe možné, aby minimalizoval riziko."
Povinnost státu jednat s náležitou péčí je "povinností, s níž je spojeno nejen zavedení příslušných pravidel a opatření, ale rovněž určitá míra pozornosti při jejich prosazování a výkonu správního dozoru vůči veřejným a soukromým provozovatelům, jako je sledování jimi prováděných činností" (rozsudek MSD ze 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay, Argentina proti Uruguayi, bod 197).
"Obsah povinností 'náležité péče' nelze snadno charekterizovat v přesných termínech. Mezi faktory, které činí takovou charakteristiku obtížnou, je skutečnost, že 'náležitá péče' je proměnlivým konceptem. V průběhu času se může proměňovat, neboť opatření považované v určité době za dostatečně pečlivé nemusí být dosti pečlivé kupř. ve světle nových vědeckých či technických znalostí." [posudek ITLOS (senát pro spory týkající se mořského dna) ze dne 1. února 2011 ve věci Povinnosti a závazky státu zaštiťujícího osoby a subjekty ohledně činností v Oblasti, bod 117]
Povinnnost mezinárodní spolupráce při rizikových činnostech
Za účelem prevence případné újmy pak musí Česká republika "předem a včas uvědomit a řádně informovat druhé potenciálně postižené státy o činnostech, které mohou mít závažné negativní ekologické účinky přesahující hranice státu", a musí "s těmito státy včas a v dobré víře věc konzultovat" (zásada 19 Deklarace z Rio de Janeira).
Mezinárodní tribunál pro mořské právo (ITLOS) v usnesení ze dne 3. prosince 2001 ve věci Továrna MOX (Irsko proti Spojenému království) označil "povinnost spolupráce" za "základní princip při předcházení znečištění mořského prostředí podle části XII Úmluvy [o mořském právu] a obecného mezinárodního práva" (bod 82). Podle jeho názoru obezřetnost a opatrnost vyžadovaly, "aby Irsko a Spojené království spolupracovaly při výměně informací týkajících se rizik a účinků provozu továrny MOX a případně vymýšlení způsobů, jak se s nimi vypořádat" (bod 84). Proto stranám svým usnesením nařídil, aby spolupracovaly a za tímto účelem provedly "bezodkladné konzultace s cílem: a) výměny dodatečných informací týkajících se možných důsledků uvedení továrny MOX do provozu pro Irské moře; b) sledování nebezpečí nebo účinků, které by mohly vyplývat z provozu továrny MOX pro Irské moře; c) případného přijetí opatření k předcházení znečištění mořského prostředí, ke kterému by mohl vést provoz továrny MOX" (bod 89 odst. 1).
Spolu s italským soudcem Tuliem Trevesem pak lze tvrdit, že "dodržení procesních práv, týkajících se spolupráce, výměny informací atd., je relevantní pro splnění obecné povinnosti náležité péče při výkonu činností, které mohou mít vliv na životní prostředí" [usnesení ITLOS ze dne 3. prosince 2001 ve věci Továrna MOX (Irsko proti Spojenému království), samostatné stanovisko soudce Trevese, bod 9]. Německý soudce Rüdiger Wolfrum se rovněž zcela ztotožnil s body usnesení "považující povinnost spolupráce za prvořadý princip mezinárodního práva životního prostředí, zejména když jde o zájmy sousedních států. Povinnost spolupráce znamená významný posun v obecném směřování mezinárodního právního řádu. Vyvažuje princip suverenity států a tak zajišťuje zohlednění společených zájmů vůči individuálním státním zájmům. Je věci obezřetnosti a opatrnosti, jakož i dodržování převažujícího charakteru povinnosti spolupráce, aby se do ní účastníci zapojili, jak je nařízeno v bodě 89 usnesení" (usnesení ITLOS ze dne 3. prosince 2001 ve věci Továrna MOX, Irsko proti Spojenému království, samostatné stanovisko soudce Wolfruma).
Mezinárodní tribunál pro mořské právo potvrdil své závěry v usnesení ze dne 8. října 2003 v Případu týkajícím se budování pevniny Singapurem v Džohorské úžině a kolem ní (Malajsie proti Singapuru). Zde uvedl, že "s ohledem na možné důsledky budování pevniny na mořské prostředí obezřetnost a opatrnost vyžadují, aby Malajsie a Singapur vytvořily mechanismus k výměně informací a k posuzování rizik a účinků kultivačních prací a k vypracování způsobů, jak se s nimi vypořádat v dotčených oblastech" (bod 99). Vyšel přitom z toho, že ač "Malajsie a Singapur sdílejí stejné mořské prostředí v Džohorské úžině a kolem ní" (bod 91), Singapurem "nebylo provedeno posouzení týkající dopadů kultivačních prací na vody spadající pod jurisdikci Malajsie" (bod 95). Zároveň (tak) nešlo "vyloučit, že za specifických okolnostní tohoto případu mohou mít kultivační práce nepříznivé účinky na životní prostředí" (bod 96). Soudce Anthony Amos Lucky z Trinidadu a Tobaga k tomu ve svém samostatném stanovisku trefně dodává: "Kultivace pobřeží státu, která je klíčová a nezbytná pro rozvoj a růst, by měla být prováděna při uznání práv sousedního státu. Je spravedlivou maximou, že osoby či státy by měly na své sousedy pamatovat, když přemýšlejí o jakémkoli jednání či činnosti, které se mohou dotknout práv [těch druhých]" (usnesení ITLOS ze dne 8. října 2003 v Případu týkajícím se budování pevniny Singapurem v Džohorské úžině a kolem ní, Malajsie proti Singapuru, samostatné stanovisko soudce Luckyho, bod 16).
Povinnost přijmout účinné právo životního prostředí
Plyne-li státním orgánům z čl. 7 Ústavy povinnost rozvíjet mezinárodní právo životního prostředí, tím spíše jsou povinny vytvářet analogické vnitrostátní právo. Právo životního prostředí by přitom podle zásady 11 Deklarace z Rio de Janeira mělo být "účinné". Zásada 13 téže deklarace pak výslovně požaduje vytvoření vnitrostátního práva "odpovědnosti a odškodnění pro oběti znečištění a jiných ekologických škod."
Podle Evropského soudu pro lidská práva má zase stát "povinnost zavést legislativní a správní rámec zaměřený na účinné předcházení negativním dopadům na životní prostředí a lidské zdraví (...). Při řešení složitých otázek životního prostředí a hospodářské politiky, zejména pokud jde o nebezpečné činnosti, musí stát vyhradit zvláštní místo předpisům zaměřeným na specifika dané činnosti, zejména s ohledem na úroveň nebezpečí, které může vzniknout." (rozsudek ESLP ze dne 27. ledna 2009 ve věci Tătarovi proti Rumunsku, stížnost č. 67021/01, bod 88). Takové předpisy "musejí upravovat povolování této činností, její zřizování, provozování, zabezpečení a dohled nad ní a musejí zavádět povinnost všech zúčastněných osob přijmout praktická opatření k zajištění účinné ochrany." [rozsudek ESLP (velkého senátu) ze dne 30. listopadu 2004 ve věci Öneryildiz proti Turecku, stížnost č. 48939/99, bod 90].
Rovněž doc. Pekárek odvozuje z čl. 7 Ústavy povinnost státu vydat zákony k ochraně životního prostředí s patřičným "institucionálním zabezpečením aplikace příslušné právní úpravy". Jestliže v určité oblasti ochrany životního prostředí takový zákon chybí nebo je nedostatečný, jde o zřejmé nenaplnění ústavní povinnosti státem. A právě v tom spočívá právní význam čl. 7 Ústavy. Představuje ústavní zakotvení povinnosti státu (jeho ústavních orgánů) příslušné zákony vydat, jakož i všech konkrétních povinností, které pak tyto zákony ukládají daným státním institucím s cílem zajistit "šetrné" využívání přírodních zdrojů. Klíčový smysl článku 7 z hlediska práva lze vidět v tom, že představuje "povinnost státu, jeho závazek starat se o to, aby se s přírodními zdroji zacházelo šetrně a aby přírodní bohatství bylo chráněno" (PEKÁREK 2009, str. 38). Taková ústavní povinnost pak dopadá na všechny státní orgány a všechny státní moci, včetně moci zákonodárné, výkonné a soudní.
Tu lze najednou spatřit i důležitou funkci preambule, která pojednává o odhodlání občanů společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní bohatství a na níž článek 7 navazuje. Připomíná "ústavním orgánům, jejichž postavení a vzájemné vztahy jsou obsahem dalšího textu Ústavy, a konečně i všem ostatním orgánům, institucím i občanům, jaká odhodlání a záměry stály u zrodu našeho současného státu a o co by proto měl tento stát, jeho orgány a další instituce a občané usilovat" (PEKÁREK 2009, str. 37 - 38).
Též doc. Stejskal chápe, že o naplnění čl. 7 Ústavy nejvíce napoví "zákony z oblasti práva životního prostředí, včetně zákonů týkajících se ochrany přírody a krajiny, rostlinstva a živočišstva. Stát si musí vyhradit dostatečné množství prostředků, aby takové úkoly mohl plnit jak v oblasti tvorby právních norem, tak i ve výkonu státní správy. Ke splnění těchto cílů přijímá stát i závazky z mezinárodních úmluv, které transformuje do vnitrostátního právního řádu. Vedle toho je stát vázán i právem EU" (STEJSKAL 2012, str. 144).
Vysoká úroveň ochrany životního prostředí
Vlastní obsah čl. 7 Ústavy, tedy ochrana přírodního bohatství v nejširším slova smyslu, nezůstává překvapivě pouze v rukou toho, kdo zamýšlí tento článek vyložit a aplikovat, ale vhodnou nápovědou mu je legální definice ochrany životního prostředí v § 9 zákona o životním prostředí. Taková ochrana "zahrnuje činnosti, jimiž se předchází znečišťování nebo poškozování životního prostředí, nebo se toto znečišťování nebo poškozování omezuje a odstraňuje. Zahrnuje ochranu jeho jednotlivých složek, druhů organismů nebo konkrétních ekosystémů a jejich vzájemných vazeb, ale i ochranu životního prostředí jako celku." Uvedená definice, přes možné kritické výhrady k jejímu obsahu, vystihuje dvě podstatné složky ochrany, které lze označit jako defenzivní a ofenzivní. Defenzivní složka ochrany spočívá v předcházení nebo omezování ohrožování či poškozování životního prostředí, což je v právní normě vyjádřeno zpravidla buď jako zákaz určité činnosti, nebo tím, že činnost je vázána na povolení či souhlas orgánu veřejné správy a na podmínky stanovené pro její uskutečnění. Ofenzivní složka ochrany spočívá v aktivním působení na stav životního prostředí (DAMOHORSKÝ 2010, str. 29).
Z takto široké definice lze navíc dovodit, že čl. 7 Ústavy ve svém důsledku nevyžaduje jen ochranu životního prostředí před zdroji ohrožení (chemické látky a přípravky, odpady a obaly, radioaktivní záření, geneticky modifikované látky, jakož i hluk a vibrace apod.), ale též účinnou ochranu jednotlivých složek životního prostředí (ochrana ovzduší, vody, půdy, lesa, přírody a krajiny, ekosystémů, rostlinstva a živočišstva, včetně ochrany zvířat před týráním). Na druhou stranu vzhledem k tomu, že životní prostředí není jen součtem jednotlivostí, jeho skutečná ochrana může být zajištěna jen ochranou integrovanou a komplexní, která si je vědoma "vzájemných vazeb, ale i (...) životního prostředí jako celku" (§ 9 zákona o životním prostředí). Proto čl. 7 Ústavy musí vyžadovat existenci průřezových (horizontálních) nástrojů jako je územní plánování, posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) či integrované rozhodování (IPPC). Nauka mluví o zásadě integrované ochrany životního prostředí vycházející z komplexního chápání životního prostředí jako jednotného, v podstatě celoplanetárního systému, jehož všechny jeho části, jakkoli různorodé a často od sebe i vzdálené, spolu souvisí, jsou propojeny bezpočtem vazeb, z větší části dosud neznámých nebo neprozkomaných. Jestliže tedy objektem ochrany má být systém, pak i sama ochrana, má-li být efektivní, tj. účinná, musí být systémová. To znamená, že chráněn musí být jak celý systém, tak jednotlivé části i vazby mezi nimi (PEKÁREK 2011, str. 30).
Současně lze integrovanou ochranu životního prostředí, která musí být článkem 7 Ústavy zaručena, chápat ve smyslu čl. 11 Smlouvy o fungování Evropské unie, tedy rovněž jako zahrnutí "požadavků na ochranu životního prostředí" do vymezení a provádění všech "politik a činností", nikoli jen do samotné oblasti ochrany, ale též do dalších odvětví (energetika, doprava, zemědělství apod.). Toto ustanovení je pak umocněno čl. 37 Listiny základních práv EU, který čerpá z některých ústav členských států, podle nějž do politik Evropské unie musejí být začleněny "vysoká úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality". To vše zajištěno "v souladu se zásadou udržitelného rozvoje."
"Šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství" by tudíž měl mít daný představitel moci zákonodárné, výkonné či soudní na paměti bez ohledu na to, o jaké problematice rozhoduje či v jakém oboru je činný. Požadavky čl. 7 Ústavy nejde zajistit pouze tím, že je budou prosazovat specializované správní úřady a instituce jako správy národních parků nebo inspekce životního prostředí. Naopak všechny veřejné orgány, včetně územně samosprávných celků, ale i soudů, jsou povinny dbát o "šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství". Takovou funkci čl. 7 Ústavy jako základu integrované ochrany lze dovodit i z toho, že její zbylý text podobný cíl nejvyššího významu veřejným orgánům neukládá.
Poměrně kusá stylizace čl. 7 Ústavy by mohla kromě jejího pečlivého výkladu podnítit úvahy o její budoucí novelizaci. Doporučení de lege ferenda se pokusil formulovat doc. Stejskal ve své monografii Vývojové tendence právní úpravy ochrany přírody (2012), když především uvažoval o výslovném zakotvení závazku územních samosprávných celků (krajů a obcí) k naplňování environmentálně politických cílů s taxativním nebo alespoň demonstrativním výčtem, mimo jiné k ochraně základních složek životního prostředí. Představená změna čl. 7 Ústavy byla formulována takto: "Stát a územní samosprávné celky zajišťují vysokou úroveň ochrany životního prostředí, s cílem zachování, ochrany a zlepšování kvality přírody, krajiny a biologické rozmanitosti a jsou odpovědné za šetrné využívání přírodních zdrojů v souladu se zásadou trvale udržitelného rozvoje
" (STEJSKAL 2012, str. 247). Kromě zjevné inspirace článkem 37 Listiny základních práv EU, který je více zakotvením analogického cíle Unie, než základního práva jejích občanů, lze spatřovat jisté reminiscence na původní návrh Václava Havla, z něhož bylo vypuštěno "jeho rovnováhy a druhové rozmanitosti".
Vojtěch Stejskal své úvahy odůvodnil větším posílením odpovědnosti územně samosprávných celků za ochranu přírody v regionech, což by ve shodě s názorem rakouské právní doktríny posílilo též vztah ochrany přírody k územnímu plánování. Inspirací mu byl též případ řešený Ústavním soudem Maďarska v roce 1994, v němž maďarský soud dospěl k závěru, že stát je povinen udržovat vysokou úroveň stavu životního prostředí a jakmile jednou stanovil její určitou úroveň, nemůže ji napříště snížit z jiných důvodů, než pro realizaci jiných ústavních práv; ve vztahu k biologické rozmanitosti soud významně kvalifikoval jako neústavní změny zákonů, které měly zprivatizovat již chráněná lesní území a využít je pro rozvojové záměry (STEJSKAL 2012, str. 247).
Doc. Stejskal sám uznává, že podobný návrh by zřejmě neměl v praxi šanci vzhledem k nízkému environmentálnímu povědomí české politické scény a jisté nechuti až odporu k myšlenkám ochrany životního prostředí (STEJSKAL 2012, str. 247). Přitom by se touto upřesněnou formulací neřeklo více, než co jde vyložit z platného čl. 7 Ústavy. I příklad maďarského ústavního soudu dokazuje, že věc je více záležitostí (soudní) praxe a aplikace práva, než vlastní - lepší či horší - formulace.
Jak "vysokou úroveň ochrany", tak "udržitelný rozvoj" považují unijní zakládací smlouvy za zásady, kterými by se mělo toto společenství řídit. Článek 3 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii výslovně stanoví, že "Unie (...) usiluje o udržitelný rozvoj Evropy, založený (...) na vysokém stupni ochrany a zlepšování kvality životního prostředí." Toto ustanovení je potvrzeno odhodláním vyjádřeným v preambuli této smlouvy "podporovat hospodářský a sociální rozvoj svých národů s ohledem na zásadu udržitelného rozvoje a (...) posilování soudržnosti a ochrany životního prostředí." Článek 191 odst. 2 Smlouvy o fungování EU pak uvádí, že "politika Unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany." To vše je kontext, v němž musí být čl. 7 Ústavy ČR vykládán.
Princip udržitelného rozvoje a mezigenerační spravedlnosti
Též český a československý ústavodárce vycházel při své normotvorné činnosti z principu udržitelného rozvoje (sustainable development). Napovídají tomu uvozovací ustanovení základních zákonů. Zatímco za přijetím Ústavy ČR lze vidět odhodlání "společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní (...) bohatství" (preambule Ústavy ČR), na Listině ZPS se parlament usnesl s připomenutím svého dílu "odpovědnosti vůči budoucím generacím za osud veškerého lidstva na Zemi" (preambule LZPS). Podle místopředsedy Ústavního soudu ČSFR a soudce Ústavního soudu ČR Vlastimila Ševčíka, který byl společným zpravodajem poslaneckých výborů k LZPS, jde o odpovědnost "současných generací za zachování světa v celé jeho šíři a rozmanitosti pro generace budoucí." Tentýž zákonodárce si byl vědom "své odpovědnosti za zachování příznivého životního prostředí budoucím generacím" rovněž při přijetí zákona o životním prostředí. V preambuli téhož zákona pak uznává "právo člověka přetvářet přírodu v souladu s principem trvale udržitelného rozvoje." Takovým rozvojem přitom podle § 6 zákona o životním prostředí je "rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů."
Skutečnost, proč sousloví udržitelný rozvoj v Ústavě, ani v jinak progresivní Listině nenalezneme, ozřejmí debata při projednávání Listiny. Poslanec Vlastimil Ševčík, společný zpravodaj výborů Sněmovny národů, prohlásil: "Z hlediska ústavních zásad a pravidel nelze užívat takových neurčitých pojmů, jako je princip udržitelného rozvoje. To je měřítko, které je bezobsažně, vágní. (...) Pokud jde o práva budoucích generací, máme za to, že stačí obecný odkaz k preambuli." Spravedlivě je třeba uvést, že projednávání této ústavní normy probíhalo ještě před Konferencí OSN o životním prostředí a rozvoji v Rio de Janeiru, aniž by byl tento princip v čs. právu definován, a tak lze chápat určité obavy. Pokud jde navíc o vyčítanou "vágnost", je především nejasné, k jakému momentu v budoucnu, resp. k potřebám jakých budoucích generací se pojem vztahuje (z tohoto pohledu by např. nebylo udržitelné využívání jaderné energie, která zatěžuje budoucí generace jaderným odpadem s dlouhým poločasem rozpadu).
O to více se však jeví zajímavým další osvětlení úvah tehdejšího ústavodárce. Poslanec Sněmovny lidu FS Ivan Rynda, který do čl. 35 odst. 3 Listiny navrhoval doplnit frázi "a v souladu s principem trvale udržitelného rozvoje", event. (po vzoru poslankyně ČNR Milady Vorlové) "a se zřetelem na práva budoucích generací", uvedl: "Jde o základní princip, který je v oblasti životního prostředí dodržován ve všech vyspělých státech světa, o princip trvale udržitelného rozvoje. Jeho uplatňování zajišťuje, aby společnost nemohla žít a vykořisťovat životní prostředí na úkor budoucích generací, jak jsme toho byli po desítky let svědky. Jeho uplatnění zajišťuje trvalou prosperitu nejen současným, ale i budoucím generacím, jejichž práva musí tato listina hájit." Pro první návrh hlasovalo 53 poslanců SL, ze SN 27 českých a 24 slovenských. Pro druhý 76 poslanců SL, ze SN 38 českých a 39 slovenských. Ačkoli vždy převažovaly hlasy pro, nedosahovaly přísného ústavního kvora a návrh tak nebyl přijat. Ještě téhož roku však byla zásada udržitelného rozvoje v našem právu explicitně zakotvena a definována. A v roce 2006 se stala i jednou ze zásad územního plánování, když "udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích", označil stavební zákon za cíl územního plánování (srov. § 18 odst. 1 stavebního zákona č. 183/2006 Sb.). Do unijního práva byl princip udržitelného rozvoje zaveden na základě Amsterodamské smlouvy z roku 1997.
Princip udržitelného rozvoje jako takový byl poprvé koncipován ve zprávě o životním prostředí komise OSN pro životní prostředí Naše společná budoucnost (Our common future) z roku 1987, i když jeho prvky lze objevit v mnohem dřívějších dokumentech. Kupříkladu nejstarší fungující mezinárodní smlouva, která má vztah k ochraně přírodních zdrojů - Mezinárodní úmluva o regulaci velrybářství (Washington, 1946) - uznala ve své preambuli "zájem národů světa na zabezpečení významných přírodních zdrojů, které představují populace velryb, pro budoucí generace" (č. 7/2007 Sb. m. s.). V Deklaraci z Rio de Janeira je pak udržitelný rozvoj vyjádřen jako zásada 3: "Právo na rozvoj musí být naplňováno tak, aby spravedlivě uspokojovalo potřeby současných i budoucích generací týkající se rozvoje a životního prostředí." Byť se objevují kritiky tohoto principu z environmentálních pozic, neboť v jeho základech je líčen ekonomický růst jako přepoklad pro řešení všech tíživých problémů, jeho uplatňování v praxi znamená "provádět regulaci společenských vztahů zaměřenou na šetrné využívání přírodních zdrojů, jež umožní rozvoj, při němž budou respektovány požadavky na zachování příznivého životního prostředí" (DAMOHORSKÝ 2010, str. 51).
Cançado Trindade, brazilský soudce Mezinárodního soudního dvora, si přitom všímá toho, že mezigenerační spravedlnost (inter-generational equity) se "promítá oběma směry do budoucnosti i minulosti, zahrnujíc budoucí, jakož i minulé generace (ty druhé, pokud jde kupř. o zachování kulturní identity)" (rozsudek MSD ze dne 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay, Argentina proti Uruguayi, samostatné stanovisko soudce Cançada Trindadeho, bod 125). Přesně tomu lze přitom rozmět ze slov Ústavy ČR "společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství". Podobně Meziamerický soud pro lidská práva (IACtHR) ve svém rozsudku ze dne 31. srpna 2001 ve věci Společenství Mayagna (Sumo) Awas Tingni proti Nikaraguy - který dnes tvoří část historie mezinárodní ochrany lidských práv a životního prostředí v Latinské Americe - dovodil z práva na majetek podle čl. 21 Americké úmluvy právo příslušníků domorodého společenství na komunitní pozemkové vlastnictví, a rozhodl o vymezení jeho území v souladu se zvykovým právem původních obyvatel, jejich způsoby a zvyky. Přitom soud zohlednil skutečnost, že "mezi domorodými národy existuje tradice společenství o společné formě kolektivního vlastnictví půdy v tom smyslu, že její vlastnictví není soustředěno v rukou jednotlivce, ale spíše skupiny a jejího společenství. (...) Úzké pouto domorodých lidí s jejich půdou musí být uznáno a chápáno jako podstatný základ jejich kultury, jejich duchovního života, jejich integrity a jejich ekonomického přežití. U domorodých společenství není vztah k půdě jen otázkou držby a výroby, ale spíše materiálního a duchovního prvku, jehož se má plně požívat tak, aby bylo jejich kulturní dědictví uchováno a předáno budoucím generacím." (rozsudek IACtHR ze dne 31. srpna 2001 ve věci Společenství Mayagna (Sumo) Awas Tingni proti Nikaraguy, bod 149). Soud byl přesvědčen, že ve světle čl. 21 Úmluvy "stát porušil právo členů komunity Mayagna Awas Tingni užívat a požívat jejich majetek, neboť udělil povolení třetí stranám k využívání majetku a zdrojů, jež se nacházejí v oblasti, která by měla odpovídat, plně či zčásti, pozemkům, které musí být delimitovány, demarkovány a označeny" (bod 153). Tato kauza měla přitom původ v rozhodnutí, které povolovalo průmyslovému dřevařskému podniku Sol del Caribe těžbu dřeva na 62 000 hektarech domorodého území i přes nesouhlas komunity Mayagna.
V rámci památného veřejného jednání před soudem ve dnech 16. - 18. listopadu 2000 příslušníci daného společenství zdůraznili význam, který přikládají svému území, a to nejen pro svou vlastní potřebu, ale rovněž pro svůj "kulturní, náboženský a rodinný rozvoj". Vrchy jejich země byly pro ně "posvátné", byly místem, kde vzdávali hold a úctu svým mrtvým. Jejich země - naléhali - patří k nim, stejně jako oni patří ke své zemi. Jejich řeč nebyla řečí "moderního" a "postmoderního" člověka typu homo oeconomicus. Ani v nejmenším. Zachování souladu s jejich přírozeným prostředím bylo pro ně zcela zásadní. Příslušníci společenství Mayagna nevěřili v globalizaci, ani v privatizaci, ani neprahli po hmotném zisku. Měli své vlastní povědomí o žití v čase a prostoru. Starali se o budoucnost stejně jako o minulost. Pro ně byl život v souladu s jejich přirozeným prostředím neocenitelný a naprosto nezbytný, dával smysl jejich životu. Jejich logika byla logikou homo sapiens, byli si vědomi svých vlastních limitů, a chtěli se přidržet života v rámci svých vlastních možností (rozsudek MSD ze dne 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay, Argentina proti Uruguayi, samostatné stanovisko soudce Cançada Trindadeho, bod 126 a 127).
Tato starost "zrcadlí kulturní projev spojení člověka s přírodou a se světem, v němž žije. Jsme přesvědčeni, že toto spojení je promítáno do prostoru i času, jak sami líčíme, v prostoru s přírodním systémem, jehož jsme částí a kde se máme chovat opatrně, a v čase s dalšími generacemi (minulými a budoucími)" (rozsudek IACtHR ze dne 31. srpna 2001 ve věci Společenství Mayagna (Sumo) Awas Tingni proti Nikaraguy, společné samostatné stanovisko soudců Cançada Trindadeho, Pacheco-Gómeze a Abreu-Burelliho, bod 10).
Princip prevence
Důrazem § 9 zákona o životním prostředí na to, že "ochrana životního prostředí zahrnuje činnosti, jimiž se předchází (...) poškozování životního prostředí", je vyjádřen klíčový význam zásady prevence (angl. preventive principle, něm. Vorbeugungsprinzip), na níž stojí právo jako celek a tím spíše právo životního prostředí. "Šetrné využívání přírodních zdrojů a ochrana příhodního bohatství" ve smyslu čl. 7 Ústavy jsou neuskutečnitelnými bez provádění řečeného principu. Toto ustanovení Ústavy je tak jedním ze zdrojů zásady předcházení poškozování životního prostředí, která v právu životního prostředí nabývá na významu již vzhledem k povaze objektu jeho zájmu jako základního a nezastupitelního předpokladu života. Ztráty na životním prostředí bývají často neodstranitelné a nenahraditelné, což naléhavě zvyšuje potřebu jim předejít. V ochranných režimech, které právo nabízí k ochraně životního prostředí, hrají proto rozhodující úlohu tzv. koncepční nástroje - územní plánování, EIA, IPPC (PEKÁREK 2011, str. 30). Na zásadě prevence je pak výslovně založena i politika EU v oblasti životního prostředí (čl. 191 odst. 2 Smlouvy o fungování EU).
K prevenční povinnosti obecně se vyjádřil Mezinárodní soudní dvůr ve svém rozsudku ze de 25. září 1997 ve věci Gabčíkovo - Nagymaros (Maďarsko/Slovensko), bod 140: "V oblasti ochrany životního prostředí se vyžadují ostražitost a prevence vzhledem k často nevratné povaze újmy na životním prostředí a omezením tkvícím v samotném mechanismu reparace tohoto druhu újmy. V průběhu věků lidstvo neustále zasahovalo do přírody z ekonomických či jiných důvodů. V minulosti se tak často dělo bez zvážení dopadů na životní prostředí. Díky novým vědeckým poznatkům a rostoucímu povědomí o rizicích, které výkon těchto zásahů neuváženým a nezmenšeným tempem představuje pro lidstvo - ať už jde o současné, či budoucí generace - byly vypracovány nové normy a standardy, vyjádřené ve velkém počtu nástrojů v průběhu posledních dvou desetiletí. Tyto nové normy je třeba zohlednit a nové standardy řádné zvážit nejen tehdy, když státy uvažují o nových činnostech, ale také, když pokračují v činnostech zahájených v minulosti. Tato potřeba sladit hospodářský rozvoj s ochranou životního prostředí je výstižně vyjádřena v konceptu udržitelného rozvoje. Pro účely projednávané věci to znamená, že strany společně by měly znovu posoudit účinky provozu gabčíkovské elektrárny na životní prostředí."
Povinnost provádět posuzování vlivů na životní prostředí (EIA)
Toto konstatování pak Mezinárodní soudní dvůr rozvedl ve svém rozsudku ze dne 20. dubna 2010 ve věci Papírny na řece Uruguay (Argentina proti Uruguayi), když uvedl, že v posledních letech byla mezi státy přijata praxe, "která může být pokládána za požadavek obecného mezinárodního práva provést posouzení vlivů na životní prostředí tam, kde existuje riziko, že zamýšlená průmyslová činnost může mít značný negativní dopad přesahující hranice států, zejména dopad na sdílený přírodní zdroj. Navíc by nemělo být považováno za splnění náležité péče - a povinnosti ostražitosti a prevence, kterou představuje -, pokud strana plánující práce způsobilé ovlivnit režim řeky či kvalitu jejích vod neprovede posouzení vlivů případných účinků takových prací na životní prostředí" (bod 204). Musí být nicméně uvedeno, že podle názoru MSD obecné mezinárodní právo "nekonkretizuje rozsah a obsah mezinárodního posouzení vlivů na životní prostředí. (...) Je na každém státu, aby určil vnitrostátními právními předpisy nebo v průběhu povolovacího řízení záměru konkrétní obsah posouzení vlivů na životní prostředí pro každou věc s ohledem na povahu a velikost zamýšleného záměru a jeho pravděpodobný negativní dopad na životní prostředí, jakož i nutnost uplatňování náležité péče při provádění takového posouzení. Dvůr rovněž shledává, že posouzení vlivů na životní prostředí musí být provedeno před realizací záměru. Krom toho má být prováděno průběžné sledování vlivů na životní prostředí, jakmile byla činnost zahájena a také, je-li to nezbytné, po dobu existence záměru" (bod 205).
V zájmu prevence ekologické újmy vznáší zásada 17 Deklarace z Rio de Janeira podobný požadavek, aby se na navrhované činnosti, které by mohly mít závažný negativní dopad na životní prostředí a které jsou předmětem rozhodování příslušných vnitrostátních orgánů, vztahovalo "posouzování vlivů na životní prostředí (EIA), jakožto vnitrostátní nástroj".
Pro úplnost se sluší dodat, že Česká republika je vázána jak mezinárodním smluvním právem (úmluvou z Espoo), tak právem unijním (směrnicemi EIA a SEA), které tuto povinnost podrobně upravují. Ústavní rozměr posuzování vlivů na životní prostředí EIA je však spíše v obecnějších intencích, které dovodil na základě mezinárodního obyčejového práva Mezinárodní soudní dvůr.
Evropský soud pro lidská práva dovodil takovouto obecnou povinnost ze systému ochrany lidských práv. V případu Taşkin uvedl, že pokud stát rozhoduje složité otázky životního prostředí a hospodářské politiky, "rozhodovací proces musí nejprve zahrnovat odpovídající šetření a studie, jež mu umožní předejít a vyhodnotit účinky takových činností, které mohou poškodit životní prostředí a práva jednotlivců, a umožní tak dosažení spravedlivé rovnováhy mezi různými protichůdnými zájmy" (rozsudek ESLP ze dne 10. listopadu 2004 ve věci Taşkin a další proti Turecku, stížnost č. 46117/99, bod 119). Jednotlivci by pak měli mít "účinný přístup k závěrům výše uvedených studií, stejně jako k informacím pro hodnocení zdravotních rizik, kterým jsou vystaveni" (rozsudek ESLP ze dne 7. dubna 2009 ve věci Brânduşe proti Rumunsku, stížnost č. 6586/03, bod 74). Ve věci Giacomelliová konstatoval ESLP porušení práva na zdravé životní prostředí v procesním aspektu, když proces EIA ke zpracování toxického a škodlivého odpadu (povolené v roce 1989) byl ukončen až 28. dubna 2004. Podle tohoto soudu tak byly "procesní nástroje k ochraně individuálních práv dle vnitrostátního práva, zejména povinnost provést proces EIA před každým projektem s potenciálně škodlivými důsledky na životní prostředí a možnost dotčených občanů účastnit se povolovacího řízení, (...) v daném případě po velmi dlouhou dobu zbaveny užitečného účinku." (rozsudek ESLP ze dne 2. listopadu 2006 ve věci Giacomelliová proti Itálii, stížnost č. 59909/00, bod 94)
Princip předběžné opatrnosti
Dalším principem práva životního prostředí, který český ústavní pořádek výslovně nezmiňuje, ale jehož aplikace je k šetrnému využívání přírodních zdrojů a ochraně přírodního bohatství nezbytná, je příbuzná zásada předběžné opatrnosti (angl. precautionary principle, fr. principe de précaution, něm. Vorsorgeprinzip). Doplňuje zásadu prevence, přičemž se od ní liší mírou nejistoty ve vztahu k případné škodě a jejímu rozsahu. Jak uvádí soudce Mezinárodního tribunálu pro mořské právo Rüdiger Wolfrum, tento princip či přístup uplatňovaný v právu životního prostředí "reflektuje nutnost činit rozhodnutí vztahující se k životnímu prostředí tváří v tvář vědecké nejistotě o potenciálním poškození konkrétní činností v budoucnu" (usnesení ITLOS ze dne 3. prosince 2001 ve věci Továrna MOX, Irsko proti Spojenému království, samostatné stanovisko soudce Wolfruma).
Princip předběžné opatrnosti byl poprvé formulován v Deklaraci z Rio de Janeira jako zásada 15, a to takto: "Za účelem ochrany životního prostředí musejí státy podle svých možností uplatňovat přístup předběžné opatrnosti. Tam, kde hrozí vážná nebo nenapravitelná škoda, nesmí být nedostatek vědecké jistoty užíván pro odklad účinných opatření, která by mohla zabránit poškození životního prostředí."
Byť jde o jednu z nejnovějších zásad, českému ústavodárci nebyla v roce 1992 neznámá, neboť už zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ji zařadil mezi "zásady ochrany životního prostředí" ve znění: "Lze-li se zřetelem ke všem okolnostem předpokládat, že hrozí nebezpečí nevratného nebo závažného poškození životního prostředí, nesmí být pochybnost o tom, že k takovému poškození skutečně dojde, důvodem pro odklad opatření, jež mají poškození zabránit" (§ 13).
Podle čl. 191 odst. 2 Smlouvy o fungování EU pak předběžná opatrnost (obezřetnost) patří mezi zásady, na nichž je založena politika Unie v oblasti životního prostředí. Do původní Smlouvy o založení Evropského společenství byla vložena Maastrichtskou smlouvou v roce 1993.
Evropský soudní dvůr potvrdil, že zásada předběžné opatrnosti je "jedním ze základů politiky vysoké úrovně ochrany prováděné Společenstvím v oblasti životního prostředí" (rozsudek ESD ze dne 7. září 2004 ve věci C-127/02 Wattové moře, bod 44). A proto mají být v jejím světle vykládány unijní předpisy z oblasti ochrany přírody, výslovně směrnice č. 92/43/EHS, o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Evropský soudní dvůr zde odkázal na svůj rozsudek ze dne 5. května 1998 ve věci C-180/96 Spojené království proti Komisi, jímž odmítl britskou žalobu na neplatnost rozhodnutí Komise č. 96/239/ES, o mimořádných opatřeních na ochranu proti bovinní spongiformní encefalopatii (BSE), zakazující odesílání produktů získaných ze skotu poraženého v Británii do ostatních členských států a do třetích zemí. V této věci ESD poprvé konstatoval, že "pokud existuje nejistota ohledně existence nebo rozsahu rizik pro lidské zdraví, mohou orgány přijmout ochranná opatření, aniž by musely vyčkat až bude skutečnost a vážnost těchto rizik plně prokázána" (bod 99). K tomu uvedl, že pravomoc Komise přijmout ochranná opatření je odůvodněna skutečností, že zoonózy, choroby nebo jakékoli jiné příčiny "by mohly znamenat závažné nebezpečí" (bod 50). Evropskému soudnímu dvoru přitom stačilo, že podle prohlášení jednoho ze členů Vědeckého veterinárního výboru připojenému ke stanovisku tohoto výboru ze dne 22. března 1996 bylo na základě dostupných vědeckých údajů "nemožné vyloučit riziko" přenosu infekce masem (bod 105). Ohledně spermatu a embryí pak ESD lakonicky uvedl, že v době přijetí napadeného rozhodnutí "nešlo definitivně vyloučit" riziko vertikálního přenosu (bod 107). Tento druhý případ, podobně jako mnohé další u unijních soudů, ukazují na další aspekt předběžné opatrnosti, a to odůvodnění přísnější regulace.
Evropský soud pro lidská práva, který si všímá toho, že ve státech Evropské unie už nejde o pouhý filozofický princip, ale o skutečnou normu, píše: "Princip předběžné opatrnosti doporučuje státu přijetí účinných a přiměřených opatření k předcházení riziku vážného a nevratného poškození životního prostředí i při absenci vědecké jistoty" (rozsudek ESLP ze dne 27. ledna 2009 ve věci Tătarovi proti Rumunsku, stížnost č. 67021/01, bod 109).
Přístup předběžné opatrnosti byl začleněn do rostoucího počtu mezinárodních smluv a dalších nástrojů, z nichž mnohé odrážejí formulaci zásady 15 Deklarace z Rio de Janeira. To podle názoru Mezinárodního tribunálu pro mořské právo (ITLOS), který se přístupem předběžné opatrnosti několikrát zabýval, "zahájilo trend k tomu, aby se tento přístup stal součástí mezinárodního obyčejového práva" [posudek ITLOS (senát pro spory týkající se mořského dna) ze dne 1. února 2011 ve věci Povinnosti a závazky státu zaštiťujícího osoby a subjekty ohledně činností v Oblasti, bod 135]. Soudy a tribunály, které byly dříve konfrontovány s otázkou, zda přístup předběžné opatrnosti je závazným principem obyčejového mezinárodního práva, se spíše vyhýbaly jejímu zodpovězení. Avšak už MSD v bodě 164 svého rozsudku ve věci Papírny na řece Uruguay uvádí, že "přístup předběžné opatrnosti může být relevantní při výkladu a používání" ustanovení Statutu řeky Uruguay (tj. dvoustranné smlouvy v oblasti životního prostředí, jejíž výklad byl jablkem sváru mezi účastníky řízení). Toto konstatování lze číst ve světle čl. 31 odst. 3 písm c) Vídeňské úmluvy, podle nějž by výklad smlouvy měl brát zřetel nejen na kontext, ale "na každé příslušné pravidlo mezinárodního práva použitelné ve vztazích mezi stranami". Jinými slovy, takové vyjádření naznačuje, že mezinárodní smlouvy, které se zabývají životním prostředím, by měly být vykládány ve světle přístupu předběžné opatrnosti všude tam, kde je to možné, bez ohledu na datum jejich přijetí [rozsudek MSD ze dne 31. března 2014 ve věci Velrybářství v Antarktidě (Austrálie proti Japonsku; za účasti Nového Zélandu), samostatné stanovisko soudkyně ad hoc Charlesworthové, bod 9].
Mezinárodního tribunál pro mořské právo ve svém posudku poukázal na to, že "přístup předběžné opatrnosti je rovněž nedílnou součástí obecné povinnosti náležité péče (...). Povinnost náležité péče (...) po státech vyžaduje, aby učinily veškerá vhodná opatření k zabránění škody, která by mohla vyplynout z činností kontrahentů, jež ony zaštiťují. Tato povinnost se vztahuje na situace, kdy vědecké důkazy týkající se rozsahu a možného negativního dopadu předmětné činnosti jsou nedostatečnými, avšak kde jsou možná rizika věrohodně naznačována. Zaštiťující státy by nesplnily svou povinnost náležité péče, pokud nevezmou v úvahu tato rizika. Taková nepozornost by vedla k nedodržení přístupu předběžné opatrnosti" [posudek ITLOS (senát pro spory týkající se mořského dna) ze dne 1. února 2011 ve věci Povinnosti a závazky státu zaštiťujícího osoby a subjekty ohledně činností v Oblasti, bod 131]. Mezinárodní tribunál pro mořské právo sice vyřkl tato slova ve specifickém kontextu úpravy mořského dna podle Úmluvy pro mořské právo, nicméně dají se vztáhnout k povinnosti náležité péče při předcházení přeshraničním škodám z nebezpečných činností, jakož i k obsahu předběžné povinnosti obecně.
Souvislost mezi povinností náležité péče a přístupem předběžné opatrnosti je implicitně (ale dostatečně jasně) vyjádřena už v usnesení Mezinárodního tribunálu pro mořské právo ze dne 27. srpna 1999 v případech Tuňák australský (Nový Zéland a Austrálie proti Japonsku). Podle něj měly strany sporu "jednat obezřetně a opatrně, aby zajistily, že budou přijata účinná ochranná opatření k zabránění vážného poškození populace tuňáka australského" (bod 77). K tomu přitom konstatoval, že "existuje vědecká nejistota týkající se opatření přijímaných k zachování populace tuňáka australského" (bod 79). Ačkoli tedy nemohl přesvědčivě posoudit vědecké důkazy poskytnuté účastníky, shledal, že "by měla být přijata opatření v naléhavé záležitosti" (bod 80).
Ve svém posudku se senát pro spory týkající se mořského dna vyjádřil rovněž ke komponentům přístupu předběžné opatrnosti podle zásady 15 Deklarace z Rio de Janeira. Zatímco první věta obecně odkazuje na "přístup předběžné opatrnosti", druhá věta omezuje jeho rozsah na hrozbu "vážné či nenapravitelné škody" (bod 128 posudku). Přístup předběžné opatrnosti se navíc zdá být omezen už první větou uvádějící, že je uplatňován státy "podle jejich možností". To umožňuje jeho rozdílné uplatňování "ve světle různých možností každého státu" (bod 129 posudku). Především z toho podle senátu ITLOS plyne, že "požadavky na splnění povinnosti uplatňovat přístup předběžné opatrnosti mohou být přísnější pro rozvinuté, než pro rozvojové (...) státy" (bod 161 posudku). Podle něj je odkaz na "možnosti" jen "širokým a nepřesným odkazem na rozdíly mezi rozvinutými a rozvojovými státy. Co se přičítá konkrétní situaci je úroveň vědeckých znalostí a technických možností dostupných danému státu v přílušných vědeckých a technických oborech" (bod 162 posudku).
Pro odpovědné subjekty vyplývá z principu předběžné opatrnosti povinnost jednat (přijmout příslušná opatření), existuje-li pouhá možnost, že v důsledku dané činnosti dojde k určité kvalifikované (vážné či nenapravitelné) škodě na jakékoliv ze složek životního prostředí. V každém jednotlivém případě je třeba pečlivě zkoumat míru rizika (pravděpodobnost vzniku škody a její případný rozsah) v souvislosti s přínosy dané činnosti a náklady na přijetí příslušných opatření. Na odpovědné subjekty jsou tak kladeny vysoké nároky: na základě neúplných vědeckých podkladů jsou povinny zvážit možná rizika a přijmout opatření, která budou nejen účinná, ale také realistická z ekonomického hlediska (cost-effective) (ŽÁKOVSKÁ 2010, str. 191).
Ačkoliv není pochyb o tom, že uplatňování předběžné opatrnosti zvyšuje náklady na provádění řady činností, jedná se o přístup, který je v ochraně životního prostředí nezbytný, neboť v situaci nedostatečného stavu vědeckého poznání umožňuje čelit riziku závažných škod na životním prostředí s potenciálním rozsáhlými dopady ekonomické a sociální povahy. Jako takový je projevem zodpovědného přístupu člověka k přírodě a součástí konceptu udržitelného rozvoje (ŽÁKOVSKÁ 2010, str. 191).
Princip sdílené odpovědnosti a princip odpovědnosti původce
Podstatné je i vidět vzájemné vztahy mezi ustanoveními celého ústavního pořádku. Čl. 7 Ústavy, tedy jakýsi její "ekologický paragraf", je podle Vojtěcha Šimíčka v lidskoprávní oblasti proveden v čl. 35 LZPS (ŠIMÍČEK 2010, str. 132). Prof. Damohorský zase píše: "Článek 7 Ústavy úzce souvisí se článkem 35 Listiny. Do značné míry pak tvoří jakýsi základní celek ústavního zakotvení ochrany životního prostředí v ústavním pořádku ČR" (DAMOHORSKÝ 2009, str. 99).
K pochopení pravého smyslu čl. 7 Ústavy je tak třeba ocitovat čl. 35 odst. 3 Listiny, podle nějž "při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem". Či analogický čl. 11 odst. 3 Listiny: "Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem." Z těchto ustanovení Listiny základních práv a svobod plynou pro čl. 7 Ústavy dva závěry.
Za prvé, odpovědnost státu za příznivý stav životního prostředí nevylučuje odpovědnost jiných subjektů (DAMOHORSKÝ 2009, str. 98 - 99). Taková povinnost "každého" sice není českým ústavním pořádkem formulována pozitivně jako tzv. sdílená odpovědnost (ve smyslu čl. 44 odst. 2 slovenské ústavy: "Každý je povinen chránit a zvelebovat životní prostředí."; či § 20 pododst. 1 finské ústavy: "Každý má spoluodpovědnost za přírodu a její mnohotvárnost, za životní prostředí a kulturní dědictví."), ale přesto značí, že všichni máme určitou míru odpovědnosti za ochranu životního prostředí (DAMOHORSKÝ 2010, str. 52). Z hlediska mezinárodního práva je sdílená odpovědnost vyjádřena kupř. v principu 1 Stockholmské deklarace: "Člověk (...) nese posvátnou odpovědnost za ochranu a zlepšování životního prostředí pro současné i budoucí generace." Anebo v odtud odvozeném bodě 7 preambule Aarhuské úmluvy: "Každý jedinec (...) má povinnost, jako jednotlivec i spolu s ostatními, chránit a zlepšovat životní prostředí ve prospěch současných i budoucích generací." Je samozřejmé, že sdílená odpovědnost, která je výslovně uvedená též v některých českých zákonech (zákon o ovzduší, zákon o odpadech), má více charakter morálního apelu a nemůže nahradit odpovědnost státu a odpovědnost konkrétních osob, vázaných povinnostmi uvedenými v zákonech (DAMOHORSKÝ 2010, str. 51).
Negativně formulovaný princip odpovědnosti původce (něm. Verursacherprinzip), za jehož základ lze považovat čl. 35 odst. 3 a 11 odst. 3 LZSP, je konkrétnějším právním principem, který ve své podstatě znamená, že každý odpovídá za svou činnost, jíž ohrožuje nebo zhoršuje životní prostředí. Odpovědnost spočívá v náhradě způsobené škody, resp. v odstranění ekologické újmy a v deliktní odpovědnosti za protiprávní jednání, ale i v povinnosti při nakládání s nechtěnými produkty jakými jsou zejména odpady (DAMOHORSKÝ 2010, str. 51). Právě tento princip by pak měl být článkem 7 Ústavy ve spojení s výše uvedenými články Listiny prosazován, což je druhý aspekt vlivu těchto článků Listiny. Úsilím vnitrostátních orgánů by tak nejen podle zásady 16 Deklarace z Rio de Janeira "mělo být přispívání k internalizaci environmentálních nákladů a využívání ekonomických nástrojů, se zohledněním přístupu, aby znečišťovatel v zásadě nesl náklady související se znečištěním." Ve vnitrostátním právu tak má být proveden princip odpovědnosti původce, resp. princip znečišťovatel platí (angl. polluter pays principle) ve smyslu čl. 191 odst. 2 Smlouvy o fungování EU.
Vojtěch Šimíček si všímá podobné dimenze čl. 7, když říká: "Ochranu přírodního bohatství a přírodních zdrojů je třeba vidět ve dvou rovinách: jednak jako povinnost státu (resp. veřejné moci) respektovat tuto prioritu ve vlastní činnosti a dále jako legitimní důvod pro státní regulace určitých činností prováděných soukromými subjekty. V tomto směru lze odkázat vskutku jen příkladmo na státem vymezené těžební limity, na stěžejní principy horního práva, na zákonnou úpravu myslivosti, na regulace plynoucí z vodního práva, na ochranu ovzduší apod." (ŠIMÍČEK 2010, str. 133).
Jak navíc uvádí ESLP, všeobecný zájem na ochraně životního prostředí může ospravedlnit určité omezení práv jednotlivců na pokojné užívání majetku ze strany veřejných orgánů (rozsudek ESD ze dne 29. listopadu 1991 ve věci Pine Valley Developments Ltd. a ostatní proti Irsku, stížnost č. 12742/87, bod 57). Podle tohoto soudu je "životní prostředí kauzou, jejíž obrana vzbuzuje konstatní a vytrvalý zájem veřejnosti a následně veřejných orgánů. Finančním imperativům a dokonce i některým základním právům, jako je vlastnictví, by neměla být dávána přednost před zájmem ochrany životního prostředí, zejména, pokud je stát legislativně činný v tomto ohledu. Veřejné orgány proto mají povinnost, která by v praxi měla vést v přiměřené době k jejich zásahu, aby se zajistilo, že zákonná ustanovení přijatá za účelem ochrany životního prostředí budou zcela účinná" (rozsudek ESLP ze dne 27. listopadu 2007 ve věci Hamerová proti Belgii, stížnost č. 21861/03, bod 79).
Též podle Ústavního soudu ČR nelze čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručující každému právo vlastnit majetek chápat tak, že "vlastnické právo je absolutně neomezené. Naopak v čl. 11 odst. 3 Listina zjevně připouští omezení vlastnického práva, neboť zákonodárce může vlastnické právo zákonem omezit z důvodu ochrany práv druhých a ochrany obecných zájmů, zejména lidského zdraví, přírody a životního prostředí (nález Ústavního soudu ze dne dne 21. listopadu 2007, sp. zn. IV. ÚS 652/06 [omezení vlastnictví podle § 60 vodního zákona], bod 13). Jak totiž konstatoval, "oprávnění vlastníka mají své limity, jež mohou narážet na oprávněné zájmy druhých a společnosti jako celku. Absolutnost vlastnictví jako právního vztahu tak není zcela neomezená a není 'absolutní' do důsledků. V duchu právně-politické maximy 'právo individua končí tam, kde začínají práva druhých' je tedy nutno vykládat i otázku výkonu vlastnického práva" (nález Ústavního soudu z dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03 [zákon o myslivosti], bod 79).
Z těchto důvodů pak odmítl shledat protiústavnost právní úpravy myslivosti a naopak prohlásil její realizaci za legitimní omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny (bod 100). Přitom vyšel z toho, že "zákon o myslivosti nepředstavuje úpravu myslivosti jako zájmové aktivity, ale ve svém základu jako cílevědomé a regulované činnosti k ochraně a rozvoji přírody" (bod 70). Jedná se o "činnost sloužící k realizaci ústavně zakotveného úkolu státu (čl. 7 Ústavy České republiky)" (bod 82), neboť "podstata myslivosti v české právní úpravě směřuje v prvé řadě k naplnění zmíněného ústavního cíle, tedy (...) k ochraně a rozvoji jedné ze složek životního prostředí - zvěře" (bod 66 a 70). "Plnění ústavní povinnosti vyplývající z čl. 7 Ústavy České republiky" (bod 87) lze předně považovat "za plnění úkolu v obecném, či dokonce ve veřejném zájmu" (bod 82), přičemž "výkon ústavní povinnosti (...) nemůže zakládat protiprávnost" (bod 87). Soud je tak oprávněn toliko posoudit, zda daná omezení jsou proporcionální z hlediska jejich cíle a účelu. K samotnému ustanovení § 9 odst. 2 in fine zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, jež umožňuje umístění slanisek, napajedel a přikrmovacích zařízení i přes vlastníkův nesouhlas, resp. k ustanovení § 9 odst. 3 umožňujícímu omezit některé činnosti včetně vstupu na (honební) pozemek především v době hnízdění, kladení a odchovu mláďat, pak Ústavní soud uvedl, že "uvedená omezení jsou stanovena k dosažení obecného cíle zákona o myslivosti a směřují k zajištění činnosti, jejímž předmětem je ochrana zvěře, případně dosažení jejího optimálního stavu", a proto jim z hlediska ústavněprávních garancí nelze "nic vytknout" (bod 93). Naopak, "pokud by vlastnické právo bylo vykonáváno takovým způsobem, který by eliminoval myslivost a výkon práva myslivosti, byl by výkon vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 3 Listiny" (bod 83). V případě zákonného zániku honebních společnestev pak uvedl, že by to mohlo "ohrozit naplnění zákonného účelu myslivosti a (...) přivodit stav, kdy by institucionálně nebyla zajištěna péče o část ekosystému, čímž by stát nezajistil plnění své ústavní povinnosti podle čl. 7 Ústavy" (bod 115). Předchozí závěry zopakoval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 6. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 3/06 [užívání honebního pozemku honebním společenstvem], bod 23.
V nálezu ze dne dne 21. listopadu 2007, sp. zn. IV. ÚS 652/06 [omezení vlastnictví podle § 60 vodního zákona], body 19 a 20, Ústavní soud uvedl: "Podle čl. 7 Ústavy stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Ústavní soud je přesvědčen, že omezení vlastnického práva na základě ustanovení § 60 odst. 1 vodního zákona je možno interpretovat souladně s čl. 11 odst. 4 Listiny jako přípustné omezení vlastnického práva. (...) Je třeba vzít v úvahu nejen to, že jde o restrikci ospravedlnitelnou tím, že jedině při její existenci může být realizováno vlastnické právo vlastníka vodního díla, tedy stejné (a přirozeně též stejně ústavně chráněné) právo, ale především, že - jak plyne z citovaného čl. 7 Ústavy - ochrana životního prostředí, jejímž nedílným komponentem je provoz a údržba vodních děl, je veřejným statkem, pro jehož zájem je možno zákonem ústavně chráněné základní právo na vlastnictví omezit." Lze si přitom všimnout, že Ústavní soud na článek § 60 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, zakotvující právo vstupu a vjezdu vlastníka vodního díla na pozemky sousedící s vodním dílem, nenahlížel z hlediska čl. 11 odst. 3 Listiny, ale jejího čl. 11 odst. 4, který v případě "nuceného omezení vlastnického práva" (materiálního vyvlastnění) požaduje kromě ospravedlnění "veřejným zájmem" oproti předchozímu též "náhradu". Pro rozhodnutí Ústavního soudu v této konkrétní věci lze mít jistou míru pochopení. Šlo o vyvážení vztahu mezi vlastníkem vodního díla, který svojí činností realizoval zisk, a vlastníkem sousedního pozemku, který vlastník vodního díla bezplatně využíval ke vstupu a vjezdu. Vlastník vodního díla tedy využíval sousední pozemek ryze v soukromém zájmu, aby mohl realizovat aktivitu, jež mu přinášela zisk. Z tohoto zisku však nijak nepřispíval vlastníkovi sousedního pozemku, jehož využíval ke vstupu a vjezdu. Ústavní soud za těchto okolností odmítl akceptovat existenci bezúplatného zákonného věcného břemene (KOCOUREK 2012, str. 98).
Procesní ochrana plynoucí z čl. 7 Ústavy
Jako poslední relevantní ustanovení, konkretizující obsah čl. 7 Ústavy, se sluší uvést zásadu 10 Deklarace z Rio de Janeira zakotvující procesní požadavky: "Otázky životního prostředí se nejlépe řeší za účasti všech dotčených občanů, na příslušné úrovni. Na vnitrostátní úrovni musí mít každý jednotlivec odpovídající přístup k informacím týkajícím se životního prostředí, které jsou v držení orgánů veřejné moci, včetně informací o nebezpečných látkách a činostech probíhajících v jejich společenstvích, a možnost účasti na rozhodovacích procesech. Státy usnadňují a podporují povědomí a účast veřejnosti tím, že zpřístupňují informace v širokém měřítku. Musí být umožněn účinný přístup k soudním a správním řízením, včetně odškodnění a nápravy."
Tato zásada je zčásti provedena článkem 36 odst. 1 Listiny, podle nějž se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. A dále článkem 35 odst. 2 Listiny, podle kterého má každý právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Posledně zmíněné ustanovení je důležitý v tom smyslu, že představuje jistou procesní záruku dodržování čl. 7 Ústavy, tedy kontrolu "šetrného využívání přírodních zdrojů". Spory lze vést o tom, zda čl. 35 odst. 1 Listiny zaručující právo každého na příznivé životní prostředí má kromě hmotněprávní i procesní dimenzi, která by do sebe mohla obsáhnout výše uvedené komponenty zásady 7 Deklarace z Rio de Janeira, propracované dále v Úmluvě o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (Aarhus, 1998). Posuzujeme-li otázku hlediskem rozvinuté judikatury Evropského soudu pro lidská práva o právu na zdravé a chráněné životní prostředí, pak musíme uznat, že ano. V souvislosti se zde vykládaným článkem 7 Ústavy pak lze zmínit usnesení Ústavního soudu ze dne 28. června 2005, sp. zn. I. ÚS 486/04: "V demokratickém právním státě je životní prostředí hodnotou, jejíž ochrana má být realizována za aktivní participace všech složek občanské společnosti, včetně občanských sdružení a nevládních organizací, které mají povahu právnických osob. Diskurs v rámci otevřené společnosti, realizovaný případně též právními prostředky a v řízení před soudy, je pak účinnou zárukou ochrany přírodního bohatství státu (čl. 7 Ústavy ČR)."
III. Mezinárodní srovnání
Většina ústav zemí EU, ale i ostatních vyspělých zemí světa (avšak i mnohé země rozvojové) má již ve svých ustanoveních spoluodpovědnost státu za ochranu životního prostředí, jeho příznivý stav a snahu o trvale udržitelný rozvoj (sustainable development). Jde o jednu ze základních výzev současné doby, která musí být řešena (DAMOHORSKÝ 2009, str. 99).
Již vzpomínaný čl. 44 odst. 4 Ústavy SR byl ústavním zákonem č. 90/2001 Z. z. rozšířen a nyní zní takto: "Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, o ekologickou rovnováhu a účinnou péči o životní prostředí a zabezpečuje ochranu určeným druhům planě rostoucích rostlin a volně žijících živočichů." Toto ustanovení je navíc oproti české ústavě zvýrazněno čl. 55 odst. 1 Ústavy SR, podle nějž se hospodářství Slovenské republiky "zakládá na principech sociálně a ekologicky orientované tržní ekonomiky." Je otázkou, zda lze chápat toto ustanovení jako vyjádření principu udržitelného rozvoje.
V Základním zákonu SRN je princip odpovědnosti státu za ochranu životního prostředí, známý v odborné literatuře jako "Staatsziel Umweltschutz", zakotven v čl. 20a, který byl do textu ústavního zákona vložen v roce 1994: "Stát chrání, taktéž v souladu s odpovědností vůči budoucím generacím, přirozené životní podmínky v rámci ústavního řádu zákonodárstvím a na základě zákona a práva mocí výkonnou a soudní." K dodržení této povinnosti existuje v německém právním řádu celá řada právních norem různého charakteru. Jednotlivé německé spolkové země pak mají své vlastní ústavní předpisy týkající se ochrany životního prostředí. Kupř. v čl. 10 ústavy Saska, sousedícího s Českou republikou, je obsažena povinnost státu a všech subjektů v celé zemi "v rámci odpovědnosti vůči budoucím generacím chránit životní prostředí jako základní podmínku života". Dále saská ústava zakotvuje povinnost státu chránit "obzvláště půdu, ovzduší, vodu, zvířata, rostliny, jakož i krajinu jako celek včetně jejích osídlených částí".
V ústavě Rakouské republiky z roku 1920 tento princip přímo zakotven není. Děje se tak až článkem 1 ústavního zákona č. 491/1984 BGBl., o komplexní ochraně životního prostředí. Na základě čl. 1 odst. 1 se "Rakouská republika (spolek, země a obce) hlásí ke komplexní ochraně životního prostředí (umfassenden Umweltschutz)." Komplexní ochranou životního prostředí se pak podle čl. 1 odst. 1 rozumí "ochrana přirozeného životního prostředí jako základu pro život člověka před škodlivými vlivy. Komplexní ochrana životního prostředí sestává především z opatření k udržení čistoty ovzduší, vody a půdy, jakož i zabránění rušení hlukem." Tento předpis byl přijat jako senátní politická reakce na protestní akce proti tehdy plánované výstavbě vodního díla na Dunaji v Hainburgu, která by zničila významné přírodní ekosystémy říčního fenoménu a ohrozila biologickou rozmanitost živočichů a rostlin (STEJSKAL 2012, str. 189 - 190). Rakouská právní teorie přitom hodnotí řečený ústavní zákon poněkud kriticky, neboť z něj nevyplývá žádné subjektivní právo jednotlivce na příznivé životní prostředí ani bezprostřední právo jednotlivce požadovat po rakouských orgánech aktivity ve prospěch ochrany životního prostředí. Na druhou stranu stanoví státní moci, včetně moci zákonodárné, obecná teologická výkladová kritéria a je významnou směrnicí pro interpretaci a konkretizaci právních norem. Správní orgány a soudy jsou povinny rozhodovat na základě ústavně konformního výkladu v pochybnostech ve prospěch přírody, resp. životního prostředí (in dubio pro natura). Tak se má postupovat např. u výkladu neurčitých a obecných právních pojmů, ale i třeba při přípravě a rozhodování o obsahu koncepčních nástrojů územního plánování (STEJSKAL 2012, str. 191).
V polské ústavě z roku 1997 je klíčovým článek 5, podle nějž "Polská republika chrání (...) národní dědictví a zabezpečuje ochranu životního prostředí, přičemž je vedena zásadou udržitelného rozvoje (zrównoważonego rozwoju)." Toto ustanovení je pak dále rozvíjeno povinností veřejné moci provádět "politiku zajišťující ekologickou bezpečnost současným a příštím pokolením" (čl. 74 odst. 1), povinností veřejné moci chránit životní prostředí ("ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych") (čl. 74 odst. 2) či povinností veřejné moci zabránit negativnímu vlivu na lidském zdraví pocházejícím z "degradace životního prostředí" (čl. 68 odst. 4). Polská ústava je přitom jednou z mála evropských ústav, které mají zásadu udržitelného rozvoje zmíněnou přímo v textu.
Vyjádření principu odpovědnosti státu za ochranu životního prostředí se však nenachází jen u našich sousedů.
Významné základy má právo životního prostředí kupříkladu v portugalské ústavě. Podle jejího článku 9 je základním úkolem státu "chránit životní prostředí a přírodu, udržovat přírodní zdroje a zajistit řádnou správu území státu." Čl. 66 odst. 2 se pak rozepisuje: "Stát je povinen k zajištění práva na ochranu prostředí vhodnými orgány a za podpory iniciativ obyvatelstva:
a) předcházet znečištění životního prostředí a jeho následkům, jakož i škodlivým formám eroze a kontrolovat je;
b) provádět a prosazovat územní řád při řádném určení místa, vyrovnaném sociálně-ekonomické rozvoji a biologicky vyrovnané krajině;
c) vytvořit a vybudovat přírodní a ochranná pásma, přírodní parky a rekreační oblasti, jakož i ohodnotit kraje a místa podle potřeby jejich ochrany a tímto způsobem zajišťovat udržení přírody a ochrany kulturních hodnot historického nebo uměleckého zájmu;
d) podporovat hospodářské využití přírodních zdrojů, jež zajišťuje schopnost jejich regenerace a ekologickou rovnováhu;
e) ve spolupráci s místními samosprávnými celky podporovat kvalitu prostředí sídlišť a městského života, jakož i ochranu historických území;
f) podporovat cíle ochrany životního prostředí v rámci různých politických záměrů;
g) podporovat výchovu k respektování a ochraně správného životního prostředí;
h) zajistit, aby daňová politika přizpůsobila hospodářský rozvoj ochraně životního prostředí."
Článek 21 nizozemské ústavy zní: "Stát a jiné veřejnoprávní korporace udržují zemi obyvatelnou a pečují o ochranu a zlepšení životního prostředí."
Článek 115 lotyšské ústavy: "Stát chrání právo každého na život v neporušeném životním prostředí, opatřuje údaje o životním prostředí a životní prostředí chrání."
Článek 16 ukrajinské ústavy: "Zajištění ekologické bezpečnosti a zachování ekologické rovnováhy na území Ukrajiny, překonání následků černobylské katastrofy - katastrofy planetárního rozsahu a zachránění genofondu ukrajinského národa jsou povinnostmi státu."
Článek 9 odst. 1 ruské ústavy stanoví základní princip, že "půda a další přírodní zdroje jsou užívány a chráněny v Ruské federaci jakožto základ života a činnosti lidí žijících na příslušných územích."
Článek 56 turecké ústavy: "Každý má právo žít ve zdravém a vyvážené prostředí. Musí být povinností státu a občanů zlepšovat a chránit životního prostředí a předcházet znečištění životního prostředí."
Článek 48A indické ústavy požaduje po státu, aby usiloval o "ochranu a zlepšení životního prostředí a ochranu lesů a divoké přírody země."
Čl. 9 ústavy ČLR zavádí povinnost státu "zajistit rozumné využívání přírodních zdrojů a chránit vzácné živočichy a rostliny." Čl. 26 následně uvádí, že "stát chrání a zlepšuje lidské i přírodní prostředí a předechází a napravuje znečištění a další veřejná rizika."
Čl. 120 odst. 2 jihokorejské ústavy přikazuje státu "chránit půdu a přírodní zdroje" a "stanovit plán nezbytný pro jejich vyvážený rozvoj a využívání".
Podle článku II odst. 16 filipínské ústavy "stát chrání a prosazuje právo lidí na vyrovnanou a zdravou ekologii v souladu s rytmem a harmonií přírody." Článek XII odst. 2 přikazuje státu zohlednit zájmy ochrany a ekologie při rozvoji úpravy týkající se využívání majetku a nakládání s ním. Článek XIII odst. 7 stanoví povinnost státu "chránit, rozvíjet a uchovávat" společné mořské a rybolovné zdroje.
Článek 61 odst. 2 východotimorské ústavy uvádí, že je povinností státu "uznávat potřebu ochrany a racionalizaci přírodních zdrojů." Navíc "stát podporuje činnosti zaměřené na ochranu životního prostředí a zajištění udržitelného rozvoje hospodářství."
Podle čl. 10 ústavy Turkmenistánu je stát zodpovědný za "ochranu (...) životního prostředí."
Článek 10 arménské ústavy zni: "Stát zajišťuje ochranu a obnovu životního prostředí."
Článek 32 ústavy Saudské Arábie: "Stát usiluje o uchování, ochranu a zlepšení životního prostředí a předcházení znečištění."
Článek 21 kuvajtské ústavy požaduje po státu, aby zajistil zachování přírodních zdrojů.
Článek 33 katarské ústavy stanoví, že stát "chrání životní prostředí a jeho přirozenou rovnováhu v zájmu dosažení úplného a udržitelného rozvoje pro všechna pokolení."
Článek 38 písm. a) a c) seychelské ústavy požaduje po státu přijmout opatření k "podpoře ochrany, uchování a zlepšování životního prostředí" a "uvědomění veřejnosti o potřebě chránit, uchovávat a zlepšovat životní prostředí".
Článek 24 odst. 2 angolská ústavy přikazuje státu, aby "přijal nezbytná opatření k ochraně životního prostředí a národních druhů rostlinstva a živošišstva na celém území státu, zachovávaje ekologickou rovnováhu."
Článek 24 písm. b) odráž. i. až iii. jihoafrické ústavy přikazují státu "předcházet znečišťování a degradaci životního prostředí", "podporovat ochranu" a "zajistit ekologicky udržitelný rozvoj a využívání přírodních zdrojů při prosazování odůvodněného hospodářského a společenského rozvoje".
Článek 95 namibijské ústavy nařizuje státu, aby aktivně podporoval a zachovával "dobré životní podmínky lidí tím, že mimo jiné přijímá politiky zaměřené na (...) udržení ekosystémů, základních ekologických procesů a biologické rozmanitosti Namibie a využívání živých přírodních zdrojů na udržitelném základě k užitku všech Namibijců, současných i budoucích." Tentýž článek pak po namibijské vládě požaduje přijmout "opatření k zabránění ukládání či recyklaci zahraničního jaderného a toxického opadu na území Namibie."
Článek 7 písm. j) kapverdské ústavy stanoví povinnost státu "chránit půdu, přírodu, přírodní zdroje a životní prostředí". Čl. 70 odst. 2 nařizuje státu a obcím ve spolupráci se spolky, které hájí životní prostředí, "přijmout politiky k ochraně a zachování životního prostředí". Čl. 70 odst. 3 stanoví pozitivní povinnost státu "podněcovat a podporovat vznik spolků k hájení životního prostředí a k ochraně přírodních zdrojů."
Článek 10 písm. c) ústavy Svatého Tomáše a Princova ostrova pokládá ochranu "harmonické rovnováhy přírody a životního prostředí" za primární státní cíl. Podle čl. 49 spočívá na státu podpora veřejného zdraví, jejímž cílem je tělesná i duševní pohoda a rovnováha obyvatel zapadající do společensko-přírodního prostředí, v němž oni žijí.
Článek 27 kubánské ústavy: "Stát chrání životní prostředí a přírodní zdroje země. Uznává jejich úzkou souvislost s udržitelným hospodářstvím a rozvojem společnosti pro vytvoření uvážlivějšího života lidí a pro zajištění přežití, blaha a bezpečí současných i budoucích generací."
Článek 145 honduraské ústavy nařizuje státu, aby udržoval "uspokojivé životní prostředí k ochraně zdraví všech."
Článek 60 ústavy Nikaraguye zavádí povinnost státu "chránit, zachovávat a zlepšovat životní prostředí a přírodní zdroje". Podobně čl. 102 uvádí, že "ochrana životního prostředí a zachování, rozvoj a racionální využívání přírodních zdrojů je povinností státu."
Článek 114 panamské ústavy: "Stát má základní povinnost zajistit, aby jeho obyvatelstvo žilo ve zdravém životním prostředí, oproštěném od znečištění, a kdy ovzduší, voda a potraviny uspokojují požadavky na řádný rozvoj lidského života."
Článek 127 venezuelské ústavy: "Je základní povinností státu (...) zajistit, aby se obyvatelstvo rozvíjelo v životním prostředí oproštěném od znečištění, kde vzduch, voda, pobřeží, klima, ozonová vrstva a živé druhy jsou zvláště chráněny v souladu s právem."
Článek 36 guyanské ústavy: "V zájmu současných i budoucích generací stát chrání a racionálně využívá svou půdu, nerostné a vodní zdroje, jakož i své živočišstvo a rostlinstvo a činí veškerá vhodná opatření k zachování a zlepšení životního prostředí."
Článek 67 ústavy Peru zmocňuje stát "stanovit národní politiku životního prostředí". Stát má rovněž prosazovat "udržitelné využívání jeho přírodních zdrojů" (čl. 67) a "zachování biologické rozmanitosti a chráněných území přírody" a "udržitelný rozvoj Amazonie s odpovídajícími právními předpisy" (čl. 68)
Článek VI ústavy Republiky Palau nařizuje vládě "učinit pozitivní opatření k (...) ochraně krásného, zdravého a plodného přírodního prostředí."
Ačkoli se to nemusí zdát, nejedná se o výčet všech ústavních dokumentů, kde lze nalézt ustanovení odpovídají čl. 7 Ústavy ČR, byť je na druhou stranu pravda, že ne každá ústava podobnou explicitní povinnost obsahuje.
Napsal: Abd el Kader, červen 2014
Prameny:
DAMOHORSKÝ 2009 — Damohorský, M. Článek 7. In: Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vyd. Aleš Čeněk, Plzeň 2009, str. 98 - 100
DAMOHORSKÝ 2010 — Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. C. H. Beck, Praha 2010
KOCOUREK 2012 — Kocourek, T. Omezení vlastnického práva k pozemkům ve prospěch ochrany životního prostředí. Leges, Praha 2012
KOKEŠ 2012 — Kokeš, M. Čl. 35 (Právo na příznivé životní prostředí). In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Wolters Kluwer ČR, Praha 2012, str. 707-724
MIKULE, SLÁDEČEK 2002 — Mikule, V., Sládeček, V. Listina základních práv a svobod a její osudy. In: Gerloch, A. (ed.): Teoretické problémy práva na prahu 21. století. Pocta k 75. narozeninám prof. JUDr. Jiřího Boguszaka, DrSc. Nakladatelství Karolinum, Praha 2002
PEKÁREK 2009 — Pekárek, M., Průchová, I., Dudová, J., Jančářová, I., Tkáčiková, J. Právo životního prostředí. I díl. 2., přepracované vydání. Masarykova univerzita, Brno 2009
PEKÁREK 2011 — Pekárek, M. Zásady ochrany životního prostředí a stavební zákon. In: Průchová, I. a kol. Stavební zákon a ochrana životního prostředí. Masarykova univerzita, Brno 2011, str. 27 - 34
STEJSKAL 2012 — Stejskal, V. Vývojové tendence právní úpravy ochrany přírody. Univerzita Karlova v Praze, Praha 2012
ŠIMÍČEK 2010 — Šimíček, V. Čl. 7 [Ochrana přírody]. In: Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnálek, L. Ústava České republiky. Linde Praha, Praha 2010, str. 131 - 137
ŽÁKOVSKÁ 2010 — Žákovská, K. Ochrana mořské biodiverzity v mezinárodním právu. Univerzita Karlova, Praha 2010
